En su libro más importante, Teoría de la Hacienda Pública (1959), Richard Musgrave desarrolló su conocido modelo de la triple función que debería desempeñar el sector público en las economías contemporáneas. Una generación entera de economistas se educó, gracias a él, en la idea de que los estados contemporáneos deben tratar de mejorar la asignación de los recursos productivos, estabilizar la coyuntura mediante el manejo discrecional de los ingresos y los gastos públicos y redistribuir la renta a favor de los grupos menos favorecidos.

Musgrave no era norteamericano de origen, ya que había nacido en Alemania en 1910. Tras estudiar en Múnich y Heidelberg, se trasladó a Harvard, donde cursó el doctorado; y a esta universidad volvería como catedrático en 1965, permaneciendo en ella hasta su jubilación. Su principal aportación a la ciencia económica fue la incorporación de la teoría keynesiana a la hacienda pública. La hacienda clásica se había centrado en el estudio de la asignación de los recursos; es decir, en analizar qué bienes debe ofrecer el sector público a los ciudadanos y cómo financiarlos, a partir de los impuestos que cobra a ellos. Pero los economistas keynesianos añadieron una segunda función: la de estabilización. Si se cree que el sector privado tiende a la inestabilidad y que el sector público es capaz de corregir ésta –al menos de forma parcial– los ingresos y los gastos públicos se pueden convertir en poderosos instrumentos de estabilización de la actividad económica.

La función de distribución, por su parte, enlaza directamente con los programas del estado del bienestar. Afirmaba Musgrave que, aunque la asignación de recursos es el objetivo original de la política presupuestaria, con el paso del tiempo “la mayoría de la gente” acabó reconociendo que los ingresos y gastos públicos pueden utilizarse también con otros propósitos, entre los cuales la redistribución de la renta es uno de los más importantes. Explicar la política social como un proceso de descubrimiento de una realidad de la que antes nadie era consciente es una forma peculiar –y bastante criticable, seguramente, desde el punto de vista histórico– de entender el problema. Pero, con este enfoque, se presenta a la hacienda redistributiva como un estadio avanzado de la política del sector público; y, por tanto, como algo que, en principio, siempre resulta positivo para la sociedad. Tal idea es discutible, desde luego; pero ha llegado a ser ampliamente aceptada. Y constituye hoy el punto de partida en la discusión de muchos problemas políticos.

¿Qué queda hoy del modelo de las tres funciones del sector público? Poco había ya cuando Musgrave falleció en 2007. La función de estabilización había perdido desde hacía bastantes años todo su prestigio; de hecho, había desaparecido ya de los manuales de hacienda. Y, aunque la distribución de la renta se ha convertido en uno de los temas estrellas de la ciencia económica de nuestros días, las certezas que parecían emanar de los planteamientos de Musgrave tampoco existen. El problema de la asignación sigue siendo la cuestión clave… como lo ha sido siempre.