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El presente estudio aborda el impacto económico que devendrá del escenario fiscal que se está perfilando en el Proyecto de Ley del Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales (IDSD) para su próxima implantación en España, si es que logra el apoyo de las Cortes en el marco del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2019. Este proyecto nace de la iniciativa del Gobierno español de instaurar una nueva fiscalidad, que afecte de lleno a la economía digital. Con él, se adelanta y trasciende a los debates que al respecto se están manteniendo en el seno de la OCDE y de la Comisión Europea.

La creación de esta figura tributaria supone un reto de extraordinario calado para la digitalización de la economía de nuestro país. Hay que partir de la base de que se trata de un mercado en pleno auge, con tasas de crecimiento anuales que no bajan de los dos dígitos, y cuyo empuje se verá frenado inevitablemente si se ponen trabas al caldo de cultivo que lo abona: un entorno flexible y dinámico que permita desarrollar economías de escala, es decir, la piedra de toque sobre la que descansa cualquier proceso de expansión.

España justifica la implementación de estas medidas bajo el argumento de que la fiscalidad digital constituye un objetivo de la Comisión Europea, tal y como deja constancia en la exposición de motivos del citado anteproyecto de Ley. Allí, se alude a la propuesta de Directiva presentada el 21 de marzo de 2018, a instancia del Consejo, relativa a un sistema impositivo común que grave los ingresos procedentes de la prestación de determinados servicios digitales.

Su fin principal es “corregir la inadecuada asignación de derechos de gravamen que se produce como consecuencia de la falta de reconocimiento por las vigentes normas fiscales internacionales de la contribución de los usuarios a la creación de valor para las empresas en los países donde éstas desarrollan su actividad”.

Sin embargo, señalado esto, el propio Proyecto de Ley reconoce a renglón seguido que, con el IDSD regulado en la Ley, España se anticipa a la conclusión de las discusiones sobre el mismo que habrán de tener lugar en el seno de la Unión Europea, y que adopta así “una solución unilateral” que le permite “ejercer de forma inmediata en su territorio derechos de imposición que legítimamente le corresponden”. Esta iniciativa legislativa no consensuada con otros países miembros se acomete, además, sin un plan claro sobre las consecuencias que puede entrañar.

Por ello, la tributación de las multinacionales y, muy especialmente, del sector digital, es protagonista en el debate público. En efecto, la Comisión Europea propuso crear un impuesto para gravar los servicios digitales a través de los ingresos generados, dado que, bajo su punto de vista, las compañías que operan en el sector estarían pagando menos impuestos de los que les corresponden en el contexto actual y, por tanto, el nuevo gravamen ayudaría a crear una “imposición justa” sobre estas actividades [1].

Si bien se ha obtenido un consenso en las instituciones comunitarias en cuanto a su fecha de implantación y diseño —se pospondría hasta 2020—, España, junto a Italia y Reino Unido, se ha desmarcado de la línea europea, y pretende establecer este impuesto digital ya en 2019. Para lograrlo, el Gobierno español ha puesto en marcha la maquinaria legislativa, a fin de  aprobarlo incluso si no ocurriese lo mismo con los Presupuestos Generales del Estado para 2019. A través de esta vía, dispondría de una fuente de ingresos adicional, que le permitiría cuadrar las cuentas de acuerdo con los objetivos de déficit pactados con la Comisión Europea.

Dado este nuevo escenario, plagado de incertidumbres para el progreso económico a largo plazo, es necesario, por un lado, analizar las consecuencias que el nuevo impuesto digital tendrá sobre el sector y, por ende, sobre la economía española. Y, por otro, cuantificar su impacto económico sobre una serie de variables, poniendo el foco en la cadena de valor del sector digital: 

(i) Estimamos un coste sobre los márgenes de la industria de servicios digitales en España de 178,14 millones de euros anuales. Los segmentos más afectados, por grado de importancia, son la publicidad digital y la intermediación en productos y servicios.

(ii) El impuesto digital restará 2,01 puntos porcentuales de rentabilidad sobre ventas en promedio anual, aunque con un comportamiento asimétrico según el segmento de negocio (en función de la rotación de servicios).

(iii) El consumidor final asumirá un tercio del pago del impuesto final, mientras que sobre los intermediarios recaen, contra márgenes, inversiones y empleo, los dos tercios restantes. Las más afectadas serían las empresas de pequeño y mediano tamaño, ya que se tratan de las intermediarias en el segmento minorista, donde la capacidad de repercutir el tributo sobre el consumidor resulta menor.

(iv) La capacidad inversora del sector se verá reducida en medio punto porcentual, en términos de un menor resultado neto de estas compañías.

(v) El perjuicio para el consumidor (particulares + autónomos + pymes) se eleva a 0,474 euros per cápita promedio por cada producto digital gravado (con especial énfasis en las transacciones online y en compartir datos).  

Introducción. Mercado de servicios digitales en España

Analizar la denominada economía digital se trata de una cuestión compleja. No es trivial determinar qué se entiende por mercado de servicios digitales, especialmente a la hora de separar qué actividades pueden considerarse como tales.

Por tanto, para establecer una delimitación clara y objetiva, antes de proceder a cuantificar el impacto económico que se derivará de la creación y entrada en vigor del IDSD, conviene detenerse en estudiar el mercado digital en el que operará. Esto ayudará a comprender mejor en qué entorno va a interaccionar y las posibles repercusiones. Una radiografía que puede realizarse desde dos perspectivas:

Por un lado, la de las ramas de actividad. Según datos de 2017 del Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (ONTSI), los agentes que integran este mercado son, principalmente, las empresas de Radio y Televisión, cuya cifra de negocio supone el 38,2% del total; las de Cine y Vídeo, con un 29,8%; y las de Publicidad Digital, con un 15,9%. A bastante distancia les siguen las de Publicaciones, las de Videojuegos, las de Edición y Sonido, y las de otros servicios de información.

Gráfico 1. Distribución de la cifra de negocio por ramas de actividad (2017)

Fuente: ONTSI (2017). Sobre cifra de negocios

El otro prisma desde el que abordar esta prospección es el de la naturaleza de las transacciones de comercio electrónico. Desde esta segunda aproximación, las actividades con más peso en la cifra de negocios total son, según datos de 2018 de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), las procedentes de las agencias de viajes y operadores turísticos (14,9%), y las del transporte aéreo (10,8%), seguidas por otras que no alcanzan los dos dígitos, como las de las prendas de vestir, los juegos de azar y apuestas, los hoteles y alojamientos similares, los espectáculos artísticos, deportivos y recreativos, el transporte terrestre de viajeros, el marketing directo, la Administración Pública, los impuestos y la Seguridad Social, o los electrodomésticos, imagen y sonido. Dentro de este elenco, los sectores que se verían más afectados por el IDSD son, en perfecta lógica, los que más crecen en tasas de variación medias acumulativas. A saber, y con bastante ventaja sobre todas las demás, las actividades anexas al transporte y las de restauración.

Gráfico 2. Distribución de la cifra de negocio por la naturaleza de las transacciones de comercio electrónico (2018)

Fuente: CNMC (2018). Sobre la cifra de negocios

Éstas han crecido en los últimos cuatro años a tasas medias acumulativas del 82,96% y 61,97%, respectivamente, según los datos publicados por la CNMC.

Gráfico 3. Tasas de crecimiento anual acumulativa de la cifra de negocio por la naturaleza de las transacciones de comercio electrónico (2014-2018)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CNMC (2018)

Gráfico 4. Distribución porcentual de la cifra de negocio por la naturaleza de las transacciones de comercio electrónico (2014-2018)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CNMC (2018)

Por último, para acabar de completar la fotografía del mercado de los servicios digitales en España, hay que tener en cuenta las principales magnitudes que configuran el sector, aportadas en 2017 por ONTSI e IDATI, a partir de datos del cierre de 2016. Así, la cifra de negocios asciende a 9.834 millones de euros, lo que implica un crecimiento anual del 4,8%; el incremento de la facturación de servicios digitales de publicidad se cifró en un 21,5%; el número de empresas que lo componen es de 9.749; genera 39.491 empleos directos, es decir, el 38% de toda la industria de contenidos; y la inversión en contenidos digitales se eleva a 605 millones de euros.

¿En qué consiste la nueva fiscalidad digital?

¿En qué consiste la fiscalidad digital que propone el Gobierno?

Realizado el retrato robot del mercado digital, conviene diseccionar en qué términos se ha diseñado el nuevo impuesto, a fin de valorar su idoneidad y hasta qué punto puede resultar lesivo dentro de su ámbito de aplicación.

Tal y como se desprende del Proyecto de Ley, el IDSD grava como hecho imponible los servicios de publicidad en línea, los de intermediación en línea y la venta de datos recopilados a partir de la información proporcionada por el usuario. Los sujetos pasivos son las personas jurídicas y otras entidades cuyo importe neto de la cifra de negocios supere los 750 millones de euros en el año natural anterior, y aquellas cuyos ingresos derivados de prestaciones de servicios sujetas al impuesto en España estén por encima de los tres millones de euros en el año natural anterior. Este gravamen se exigirá al tipo del 3%, y el periodo de liquidación coincidirá con el trimestre natural.

Planteado así, el IDSD se asemeja al propuesto por la Comisión Europea en el borrador de Directiva de marzo de 2018 anteriormente expuesto, si bien diverge en algunos puntos y presenta ciertos aspectos que pueden resultar polémicos y problemáticos. En primer lugar, pese a concebirse como un impuesto indirecto, introduce elementos de imposición directa, como el hecho de que se pretenda identificar a las compañías que lo soportan. En segundo, se va a implantar sin haber alcanzado un consenso entre los países miembros, el cual evitaría pérdidas de competitividad.

Por último, da por sentada la existencia de una serie de medios técnicos, necesarios para ejercer un adecuado control tributario y garantizar una correcta implementación, que, sin embargo, a día de hoy, son difíciles de articular, incluso en países más avanzados que España en cuanto a prevención y supervisión fiscal.

Los impuestos que paga una empresa digital

El debate parte de una asunción: el bajo nivel de tributación que las compañías digitales estarían soportando en este momento. Sin embargo, la evidencia empírica muestra cómo las empresas digitales pagan tipos efectivos de los principales impuestos semejantes a los de las empresas tradicionales. Además, sobre ellas recaen costes asociados a una doble imposición, en negocios donde resulta difícil determinar los flujos de financiación, inversión y la creación de valor añadido.

El reto de la fiscalidad del “data”

El debate de la fiscalidad del dato resulta extraordinariamente relevante, dado que, en un escenario de revolución tecnológica como el actual, sería necesaria una revolución fiscal paralela encaminada a modernizar las técnicas tributarias, a definir los hechos imponibles, y a implantar una política fiscal favorable al desarrollo del data. No en vano, parece fuera de discusión que éste constituye el cuarto factor productivo [2], o incluso el quinto, si se tiene en cuenta el capital humano. Al igual que este último, se tratan de los únicos con capacidad de generar rendimientos crecientes a escala. Partiendo de esta base, el debate fiscal presenta dos puntos merecedores de atención: por un lado, dónde se generan los hechos imponibles y, por otro, dónde se deben cobrar los impuestos que se deduzcan de cada uno de ellos. A este respecto, hay dos posturas enfrentadas. Por un parte, la de aquellos que piensan que debe cobrarse individualmente por país (a riesgo de generar una doble imposición), estableciendo controles de inspección y obligación tributaria pese a que el servicio digital se preste desde fuera (el caso más significativo es el de la tributación según dónde estén localizados los servidores, el servicio de cloud y los centros emisores de datos, como están intentando implantar en India [3]). Por otro lado, están aquellos que creen que debe cambiarse una fiscalidad de naturaleza directa por otra de carácter indirecto, soportada por el consumidor final. Ésta sería parcialmente la tesis de la Comisión Europea reflejada en el paquete Fair Taxation on a Digital Economy, ya que también defiende más control sobre el impuesto de Sociedades.

Tanto se opte por una vía como por la otra, resulta evidente que la digitalización de la economía se enfrentará a una presión fiscal cuya intensidad dependerá de cómo evolucione la concepción que sobre ella tengan los gobiernos. Es deseable, como mostraremos posteriormente, un acuerdo supranacional en el ámbito OCDE, a fin de no crear distorsiones innecesarias que puedan frenar el proceso de digitalización y, sobre todo, poner a la industria digital europea en peligro y en peores condiciones para competir en el mundo.

En toda la discusión hay ciertos aspectos de confrontación geopolítica que no pueden olvidarse. Así, la industria digital europea está fuertemente influenciada por los grandes creadores de Estados Unidos y de China. Por ello, una de los debates subyacentes es el de utilizar un impuesto como el que nos ocupa para reducir el poder foráneo sobre el desarrollo digital del viejo continente. Sin embargo, no tiene en cuenta una cuestión básica hoy en día: la existencia de cadenas de valor que van más allá de las fronteras de un Estado o de una unión de países.

Impacto económico de la nueva fiscalidad digital

Impacto de la fiscalidad digital: evaluación y resultados

Dada la situación fiscal real de la empresa digital en España, las deficiencias y fallos de diseño del IDSD bajo el actual proyecto de Ley entrañan una serie de importantes consecuencias a medio y largo plazo, aunque, en este estudio, su medición se efectúe en el corto:

(i) Coste económico a lo largo de la cadena de valor, fijando la atención sobre precios y márgenes

(ii) Impacto sobre la demanda de servicios digitales (especialmente en su elasticidad)

(iii) Impacto global y sobre la recaudación del impuesto

Coste económico a lo largo de la cadena de valor: costes sobre el comercio de servicios digitales

A partir de los datos más actualizados de fuentes como la CNMC, ONTSI, INE, Eurostat, el Banco de España o informes sectoriales, puede verse cómo el IDSD repercutiría negativamente en el comercio digital dentro de España y en las compras de nacionales desde fuera (esa es la parte del impuesto genuinamente indirecto), ya que el realizado con una contraparte no residente en nuestro territorio no se encuentra gravado. Por tanto, se está ejerciendo una discriminación entre el mercado interno, que supone el 36,5% de todas las transacciones digitales, y el exterior. En la práctica, esto equivale a la imposición de un arancel [4].

Gráfico 5. Proporción de la cifra de negocio de la industria digital en función del origen y destino en el mercado español (2018)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CNMC (2018)

(i) Coste económico a lo largo de la cadena de valor: impacto sobre los márgenes de las empresas digitales

Respecto al impacto sobre los márgenes del sector, entendiendo por tales los de las empresas situadas en el tercer cuartil por tamaño (las sujetas al impuesto), a lo largo de toda la cadena de valor, la aplicación de un tipo del 3% de IDSD implicaría, ceteris paribus, una reducción del margen bruto sobre importe neto de la cifra de negocios de hasta dos puntos porcentuales (del 66,8% actual al 64,8%), según datos de la Central de Balances del Banco de España [5].

Teniendo en cuenta el total de la cifra de negocios (8.855 millones de euros), la disminución de márgenes asciende a un total de 178,14 millones de euros anuales. Aunque exista la posibilidad de neutralizar este efecto vía precio, ésta siempre dependerá del tipo de cliente, tanto intermedio como final. Además, el modelo predice que dos tercios del impuesto no se podrán repercutir por este cauce, por lo que tendrán que asumirlo las empresas. En términos de rentabilidad económica bruta, suponiendo que no se modifica la cifra de ventas [6], esto se traduce en una merma simétrica de 2,01 puntos porcentuales.

(ii) Coste económico a lo largo de la cadena de valor: impacto sobre el comportamiento de la demanda de servicios digitales

También se puede abordar el cálculo del impacto del IDSD a partir de la caracterización del consumidor, considerando a tal efecto a particulares, pymes y autónomos que se encuentran al final de la cadena de valor, así como de la estimación de su gasto promedio en cada producto o servicio demandado, y del comportamiento de la demanda en función de los precios y las cantidades ofertadas.

Según datos de Statista, el público objetivo al que se dirigen los servicios digitales finalistas asciende en España a unos veinte millones de personas, a razón de crecimientos anuales de alrededor de 900.000 clientes. Todos ellos realizan varios actos de compra online, en los que se estima un precio medio de 37,30 euros por adquisición.

Aplicando la tasa del 3% a la que se quiere fijar el impuesto, el consumidor final sufriría un sobrecoste de 0,47 euros por acto de compra, lo cual eleva el importe medio hasta los 37,77 euros. Entraña, por tanto, un efecto inflacionario en unos bienes que, aunque minoritarios aún en la cesta de la compra, están incrementando su peso, tal como muestra la Encuesta de Presupuestos Familiares del INE.

Gráfico 6. Número de consumidores online en España

Fuente: Statista (2018)

Sin embargo, el impacto sobre la demanda de servicios digitales puede verse atenuado, gracias al carácter elástico que presenta la curva de demanda por el elevado número de bienes y servicios sustitutos en cada segmento; especialmente en los de publicidad e intermediación, tanto online como off-line.

Gráfico 7. Estimación de la curva de demanda de servicios digitales en España[7]


Fuente: Elaboración propia

Una vez estimada la curva de demanda, se calcula el impacto global sobre la cadena de valor, a partir de los costes cuantificados anteriormente en términos de comercio, márgenes y demanda. Tomando en consideración todas las variables, se computan los costes totales del impuesto aplicando el método del deadweight loss (“pérdida muerta”), determinando tres áreas básicas:

(i) Pérdida de bienestar en el consumidor final (individuos + pymes + autónomos)

(ii) Pérdida de eficiencia en los productores, intermediarios y distribuidores de servicios digitales (calculado como impacto en los márgenes de la industria)

(iii) Cambios de decisiones de inversión y empleo, especialmente de multinacionales

Gráfico 8. Estimación de costes totales sobre la cadena de valor

Fuente: Elaboración propia

El área que comprende la diferencia entre la variación del excedente del consumidor y la del productor es la “pérdida muerta” que supone un equilibrio competitivo de mercado en el que la cantidad producida es menor y el precio, mayor. Así, teniendo en cuenta la variación de la producción y del precio (3% superior por el efecto del gravamen ad-valorem), la “pérdida muerta” se elevaría a 302,6 millones de euros en el primer año de aplicación.

Al mismo tiempo, queda otra área que determina la estimación de recaudación fiscal, la cual, aplicando el cálculo del área de un rectángulo, se sitúa en los 929,12 millones de euros: sustancialmente menor a la estimada en el Proyecto de Ley, y en torno a las cifras de consenso que en este momento está manejando el mercado.

En este punto, es necesario aludir a la importancia que tendrá para la Hacienda española los costes de recaudación y control tributario, máxime cuando el Ecofin [8] está contemplando las limitaciones que los Estados miembros tendrían para evitar posibles casos de fraude y elusión fiscal. Incluso tomando en consideración el cambio incorporado en el Proyecto de Ley que contempla la deducción del IDSD en el Impuesto de Sociedades, los medios técnicos y humanos de la Agencia Tributaria resultarían insuficientes para controlar las operaciones de grandes compañías que cuentan con filiales operativas en España pero cuyos servicios se prestan desde fuera.  En suma, las pérdidas totales se repartirían a lo largo de la cadena valor, adoptando diversas manifestaciones en función de los actores afectados. Así, por el lado de la oferta, disminuiría el valor del mercado de los derechos, y se redistribuirían los ingresos, escapando parte del valor añadido a través de “vías de agua”. Por el del mercado mayorista, se ocasionarían costes en concepto de control y liquidación del impuesto, y, en la práctica, se crearía un arancel, también para la publicidad online. En el caso del mercado minorista, pese a que el efecto en los márgenes podría neutralizarse mediante la subida de precios, se incentivaría a las empresas a establecer sedes fuera de España con el fin de evitar el tributo. En cuanto al consumidor, tenderá, previsiblemente, a adquirir contenidos de aquellos bienes no sujetos al impuesto.

Gráfico 9. Costes totales sobre la cadena de valor

Fuente: Elaboración propia
Conclusiones

Tras todo lo expuesto, es posible afirmar que de la aplicación del IDSD se derivan unos claros efectos negativos, que podrían resumirse en:

(i) Pérdidas permanentes en la cadena de valor

(ii) Incentivos a una menor inversión y a la deslocalización de la innovación

(iii) Perjuicios económicos sobre la demanda

(iv) Un efecto sustitución de los contenidos gravados por los que no lo están

Como reacción a la propuesta legislativa, y a fin de paliar o evitar sus perjudiciales consecuencias para el sector de servicios digitales, el estudio propone una estrategia que se apoya en los siguientes puntales:

(i) Coordinación a nivel europeo para conseguir un marco fiscal común

(ii) Aportación de datos y valor añadido por parte del sector durante el periodo de trámite parlamentario

(iii) Divulgación entre la opinión pública del perjuicio que causaría el impuesto

Referencias bibliográficas y bases de datos

Central de Balances del Banco de España. Datos de cierre de 2016.

“Informe anual del sector de los contenidos digitales en España”. ONTSI, 2017.

Comercio Electrónico. CNMC, datos de la última actualización (1T 2018).

Uso y actitudes de consumo de servicios digitales. ONTSI, 2017.

“The Proposed EU Digital Services Tax”. Copenhaguen Economics.

“Estudio de la economía digital: los contenidos y los servicios digitales”. Ametic, PwC y U-tad.

Hufbauer, G. C., and Lu, L. (2018): “The European Union’s Proposed Digital Services Tax: A De Facto Tariff”, 18-15 PIIE Policy Brief, Peterson Institute for International Economics, June 2018.

India finds a new way to tax Google, Facebook”; Economic Times of India, 17 diciembre 2018.

Jones, S. (2012). “Why ‘Big Data’ is the fourth factor of production” Financial Times, 27 diciembre 2012.

“¿Qué impuestos pagan las empresas? La OCDE constata una caída de Sociedades en todo el mundo”, El Boletín, 17/01/2019.

Santacruz Cano, J. (2017): “La factura fiscal de las empresas en España. La fiscalidad real de las empresas en el final de la campaña del Impuesto de Sociedades”, Civismo.

European Commission (2018). “Proposal for a Council Directive on the common system of a digital services tax on revenues resulting from the provision of certain digital services”.


[1] European Commission (2018), “Proposal for a Council Directive on the common system of a digital services tax on revenues resulting from the provision of certain digital services”. https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/proposal_common_system_digital_services_tax_21032018_en.pdf. Also, see OECD (2015), ‘Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy: Action 1 – 2015 Final Report‘, OECD Publishing, Paris; and OECD (2018), ‘Tax Challenges Arising from Digitalisation – Interim Report 2018: Inclusive Framework on BEPS’, OECD Publishing, Paris.


[2] Jones, S. (2012). “Why ‘Big Data’ is the fourth factor of production” Financial Times, 27th December 2012. https://www.ft.com/content/5086d700-504a-11e2-9b66-00144feab49a


[3]India finds a new way to tax Google, Facebook”; Economic Times of India, 17th December 2018: https://economictimes.indiatimes.com/news/economy/policy/localisation-heat-data-bank-here-may-help-government-debit-taxes/articleshow/67120911.cms


[4] Hufbauer, G. C., and Lu, L. (2018): “The European Union’s Proposed Digital Services Tax: A De Facto Tariff”, 18-15 PIIE Policy Brief, Peterson Institute for International Economics, June 2018. https://piie.com/system/files/documents/pb18-15.pdf


[5] Considerando el margen bruto que la Central de Balances calcula para las empresas que se sitúan en el tercer cuartil de la distribución con datos de 2016 (publicados en 2017). Ver referencias estadísticas.


[6] A partir de la expresión de la rentabilidad  económica  se considera invariante la cifra de ventas a corto plazo (limitada capacidad de reacción de empresas y consumidores ante cambios de corto plazo).


[7] La curva inversa de demanda se estima a partir de datos de corte transversal de los últimos cuatro años (2014-2018, fuente CNMC) obteniendo la siguiente expresión:


[8] Ecofin celebrado el 4 de diciembre de 2018, en el que se acordó postergar la puesta en marcha del impuesto hasta 2020 y siempre y cuando cuente con el consenso básico de los Estados miembros.


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