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1. Introducción

El elevado y constante crecimiento de los precios del alquiler de vivienda en los últimos años en las grandes metrópolis de los países desarrollados ha generado en la opinión pública un debate en torno a la idoneidad de establecer regulaciones que los limiten y faciliten el acceso a esta, lo cual ha llevado en última instancia a una oleada de medidas y controles de en gran cantidad de países (The Economist, 2019).

España no se ha librado de esta dinámica internacional y las grandes ciudades han concentrado la actividad económica y el empleo en los últimos años, atrayendo así trabajadores de su periferia, de zonas rurales o incluso de otros países. Este rápido y concentrado (tanto geográfica como temporalmente) crecimiento de la demanda de vivienda en alquiler, muy por encima del de la oferta (rígida en el corto plazo) ha tensionado el mercado, generando una escasez relativa o desabastecimiento de vivienda y elevando los precios. Esta notable subida tiene graves consecuencias tanto para determinados colectivos como para la economía en su conjunto: por un lado, dificulta la emancipación de los jóvenes e incrementa de manera significativa el gasto en alquiler en la cesta de consumo de los hogares, en detrimento del ahorro y el consumo de otros bienes[1], e incluso obliga a algunas familias a abandonar el lugar donde residen. Por otro lado, limita la movilidad de los trabajadores y su eficiente colocación en el mercado laboral, al impedirles mudarse a las áreas donde hay puestos de trabajo idóneos para ellos[2]. Es, por tanto, entendible el clamor popular por una actuación pública coordinada que ayude a paliar el problema y evite las ineficiencias mencionadas.

Aunque existe un amplísimo abanico de políticas orientadas a aliviar la escasez y frenar la subida de precios en el mercado de alquiler de vivienda residencial, estas pueden clasificarse en tres grandes grupos: controles de los precios, provisión pública de oferta de viviendas en arrendamiento, y medidas dirigidas a incentivar la oferta privada y a contener el aumento del gasto de los hogares causado por el incremento de los precios del alquiler (López-Rodríguez y Matea, 2020). El debate público en España ha girado en torno al primer gran grupo de medidas, esto es, la posibilidad de intervenir directamente el mercado y limitar los precios y su crecimiento anual; si bien ya existen restricciones al aumento anual de los alquileres de las viviendas ya arrendadas[3], y se han implementado medidas destacables por parte de algunos gobiernos autonómicos y ayuntamientos, como la limitación de precios de los alquileres puesta en marcha por la Generalidad de Cataluña[4].

Sin embargo, aunque los controles de precios de los alquileres pueden ayudar a las familias arrendadas a reducir sus costes y aliviar su situación financiera, la efectividad de este tipo de medidas a la hora de facilitar el acceso a la vivienda es cuanto menos dudosa, existiendo de hecho entre los economistas un amplio consenso sobre la inefectividad de esta práctica (Alston, Kearl, Vaughan, 1992)[5].

En el presente trabajo analizamos brevemente el mercado del alquiler de vivienda residencial en España y su evolución en los últimos años para entender las causas del crecimiento de los precios del alquiler. Posteriormente desarrollamos una breve teoría sobre los controles de precios en el mercado del alquiler de vivienda apoyándonos en la literatura existente y después analizamos la evidencia empírica disponible sobre la materia. Por último, presentamos las conclusiones alcanzadas sobre los controles de precios de los alquileres y proponemos algunas políticas públicas alternativas orientadas a aliviar tanto la escasez de vivienda en alquiler como la presión que supone para los hogares precios del alquiler demasiado elevados.

2. El mercado del alquiler de vivienda en España y su evolución reciente

Radiografía del mercado del alquiler en España

España es uno de los países de con menor prevalencia del régimen de alquiler[6] sobre la vivienda residencial. En comparación con los países de nuestro entorno, un porcentaje mucho menor de los hogares reside en una vivienda que no posee. En el año 2019, tan sólo un 23’8% de los hogares españoles vivía en régimen de alquiler, un porcentaje sorprendentemente bajo en comparación con la media de la Unión Europea (30’8%)[7] y que contrasta con el de países como Alemania (48´9%) o Francia (35’9%) (Eurostat, 2020).

Esta proporción de residentes en alquiler tan baja, se debe principalmente a los efectos distorsionadores de la legislación sobre el mercado de vivienda posterior a la Guerra Civil Española. En concreto, la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1964 limitaba el crecimiento de los alquileres, lo cual desincentivó el mantenimiento de la vivienda en alquiler y provocó que casi toda la nueva vivienda construida desde entonces se destinara a la venta, dadas las mayores rentabilidades en comparación con el alquiler. Otro factor determinante es la escasa seguridad jurídica actual que tienen los propietarios, incapaces de echar a los inquilinos morosos o a los “okupas”. Otros factores como los largos plazos de prorrogación de los contratos o los límites a los crecimientos anuales del precio pueden ser también determinantes. A estas cuestiones volvemos en la última sección del estudio.

Por el contrario, en el año 2019 el 76’2% de los hogares españoles residía en una vivienda de su propiedad[8]. Así, en el año 2019 había 4’4 millones de hogares en régimen de alquiler frente a 14’2 millones en régimen de propiedad (INE, 2019).

De manera no sorprendente, encontramos una serie de características comunes entre los tipos de hogares y los colectivos que residen en viviendas en alquiler en mayor proporción.

En cuanto a la edad de la persona de referencia del hogar, los datos muestran que el porcentaje de hogares que residen en alquiler es mucho mayor entre los jóvenes. Según datos del INE (2017), un 73’6% de los hogares cuya persona de referencia[9] estaba entre los 16 y los 29 años residían en alquiler, frente al 19’5% de aquellos entre 45 y 64, y el escaso 10’8% de aquellos hogares cuya persona de referencia superaba los 65 años.

En cuanto a la nacionalidad de la persona de referencia del hogar, encontramos mayores ratios de residencia en viviendas en alquiler para aquellos hogares cuya persona de referencia no tiene la nacionalidad española, especialmente para inmigrantes provenientes de países de fuera de la UE (84%), frente a aquellos provenientes de países comunitarios (58’3%) y frente a ciudadanos nacionales (19%) (INE, 2017).

En relación con la situación laboral de los hogares, encontramos mayores ratios de residencia en viviendas en alquiler para aquellos cuya persona de referencia es un trabajador parado o que se encuentran en una situación de empleo temporal (27’8% y 37’3%, respectivamente, frente al casi 20% de los trabajadores indefinidos y autónomos en 2018) (López-Rodríguez y Matea, 2019).

A efectos analíticos, es importante comprender la segmentación del mercado del alquiler que acabamos de explicar, ya que el crecimiento de los colectivos que viven mayoritariamente en alquiler (personas jóvenes, extranjeros, parados y trabajadores temporales) supone en última instancia un crecimiento de la demanda de alquiler vivienda que puede estar, en parte al menos, detrás del crecimiento de su precio.

En el ámbito geográfico, destaca la elevada heterogeneidad en el régimen de vivienda residencial entre las distintas comunidades autónomas. Mientras la ratio nacional de hogares que residían en régimen de alquiler en el año 2017 era del 23’3%, sólo Canarias (32’7%), Baleares (31’8%), Cataluña (28’1%) y Madrid (27%) la superaban (INE, 2017). Es precisamente en estas regiones, focos de actividad económica y empleo en la última década, donde se aprecia también un mayor incremento de la proporción de residentes en alquiler y de los precios de los alquileres.

En lo relativo a la oferta de vivienda, según datos provisionales del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (2019), en el año 2019 había 25.793.323 viviendas en España. De estas, se estima que tan sólo un 20% del parque de vivienda se destina al alquiler (Jones Lang Lasalle, 2020), un dato muy alejado del correspondiente a otros países de nuestro entorno, aunque parece que esta ratio aumentará en los próximos años. También a diferencia de otros países, la oferta del mercado del alquiler se encuentra aún muy atomizada, hallándose en su mayoría en manos de particulares (80%) en vez de en empresas especializadas (menos del 10%) lo que supone una falta de profesionalización y denota la clara necesidad de institucionalización del sector, si bien en las grandes ciudades la atomización es menor y la especialización mayor (CIS, 2018). En cuanto a la vivienda social en alquiler, España se sitúa a la cola de Europa, con un 2’5% del total de viviendas entrando en esta categoría, frente al 9’3% de la media comunitaria (Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, Dirección General de Vivienda y Suelo, 2020). También es importante señalar que existe en España un stock relevante de vivienda vacía que podría suponer cerca del 14% del parque de vivienda (INE, 2011), pero la mayor parte de este se encuentra en localidades pequeñas[10] donde la demanda es baja o prácticamente nula y los precios no se encuentran en dinámicas alcistas exageradas.

Variaciones recientes del mercado del alquiler

Ahora que hemos desgranado brevemente la composición de la demanda y la oferta de alquiler en España, analizamos las variaciones ocurridas en ellas en los últimos años.

Apreciamos una tendencia de los españoles a optar relativamente cada vez más por el alquiler en detrimento de la propiedad. En concreto, el número de hogares residentes en alquiler ha aumentado en 3’4 puntos porcentuales desde el año 2009, cuando sólo un 20’4% de los hogares españoles residía en una vivienda en alquiler, hasta el citado 23’8% del año 2019 (Eurostat, 2020).  En cuanto a los valores absolutos del número total de hogares, la serie histórica del INE sólo proporciona valores desde el año 2013, y muestra que desde dicho año ha crecido en más de 400 mil (INE, 2019)[11]. Es decir, en España cada vez hay más hogares y cada vez es mayor la proporción de ellos que reside en alquiler. Ahora, cabe preguntarse cuáles son los factores que han hecho crecer la proporción de hogares en alquiler.

Un factor que se antoja determinante a la hora de explicar esta variación es la situación del mercado laboral español. Mientras en el primer trimestre del año 2009 un 25’2% de los trabajadores lo era bajo un contrato temporal, a finales del 2019 este dato era del 26’1%. En términos absolutos, esta cifra creció en cerca de 360 mil personas en dicho periodo (INE, 2020). Es también destacable el renombrado aumento de la precariedad desde el comienzo de la recuperación económica en el año 2014, el cual se ve reflejado en el crecimiento de los trabajadores en jornada a tiempo parcial (de 2’4 millones de personas en el primer trimestre de 2009 a 2’9 millones en el cuarto trimestre de 2019), lo que dificulta el acceso a la vivienda en propiedad al mermar los ingresos de aquellos hogares con jornadas laborales reducidas.

Otro factor clave es la demografía. Cada vez hay más hogares jóvenes[12] y es cada vez más común entre ellos optar por la residencia en alquiler y menos por la propiedad. En el año 2007, de los hogares cuya persona de referencia se encontraba entre los 16 y los 29 años, tan sólo el 28’4% vivía en alquiler a precios de mercado; mientras que, en el año 2017, la cifra era ya del 48’9%. Una tendencia similar podemos observar para los hogares cuya persona de referencia se situaba entre los 30 y los 44 años, pasando este mismo dato del 15’8% en 2007 al 25’1% en 2017 (INE, 2017). Es importante tener en cuenta a todos aquellos jóvenes que pretenden independizarse pero que no pueden hacerlo dados los altos precios del alquiler, ya que, aunque no se ven reflejados en estos datos, ejercen también una presión considerable sobre los precios de los alquileres.

Por tanto, y como apuntan los investigadores del Banco de España (López-Rodríguez y Matea, 2019), el crecimiento de la demanda de alquiler de vivienda se concentra en los hogares jóvenes, en los hogares inmigrantes, en los de menor renta y en aquellos cuya persona de referencia son los trabajadores temporales; y con particular intensidad en áreas geográficas específicas como Madrid, Cataluña, Baleares y Canarias; y otras grandes ciudades. Para estos colectivos, la proporción de ellos que reside en alquiler no sólo partía de niveles más altos, sino que además ha crecido más rápido en los últimos años que para otros colectivos. Las razones que impulsan a hogares con estas características hacia la residencia en viviendas de alquiler son claras: colectivos de menor renta o con menor capacidad futura de generarla, como los mencionados, se encuentran en dificultades para aumentar sus ingresos -presentes y futuros- dada la mayor prevalencia del desempleo, los contratos temporales y las jornadas laborales reducidas/parciales durante la recuperación económica reciente (Anghel et al., 2018). Estos niveles bajos e inciertos de ingresos impiden a muchos hogares ahorrar o cumplir los requisitos para conseguir una hipoteca[13] que les permita acceder a una vivienda de su propiedad, viéndose obligados a residir en viviendas alquiladas. La mayor incidencia del desempleo, la precariedad laboral y la incertidumbre en la última década habría impulsado por tanto a numerosos hogares a demandar viviendas en alquiler. Este razonamiento concuerda con los datos de la Encuesta Financiera de las Familias (Banco de España, 2017) que muestran la mayor prevalencia del régimen de residencia en alquiler a menor nivel de renta[14].

Mientras, como hemos visto, la demanda de alquiler de vivienda ha crecido considerablemente, no lo ha hecho de igual forma su oferta, a pesar de la cada vez mayor rentabilidad del alquiler residencial y su atractivo como vehículo de inversión, en un contexto de bajas rentabilidades en otros activos; y a pesar de que han entrado nuevos operadores especializados al mercado.

La inversión bruta nominal en vivienda experimentó una caída superior al 65% a partir del estallido de la Gran Recesión en 2008 y el pinchazo de la burbuja inmobiliaria, y aunque viene recuperándose con fuerza desde el año 2013 (Pérez García et al., 2019), la mayor parte de esta inversión está destinada a la venta y no al alquiler de viviendas. Además, es necesario tener en cuenta que la oferta de vivienda es especialmente rígida en el corto plazo, al ser un bien que generalmente necesita de largas etapas de planificación y construcción por partes de las empresas promotoras y constructoras. Es decir, es necesaria una cierta previsión futura de la demanda en el mercado inmobiliario para poder hacer frente a ella invirtiendo con antelación, de lo contrario podemos encontrarnos en situaciones como la actual: demandas insatisfechas y escasez que no puede satisfacerse a corto plazo.

También es destacable mencionar el crecimiento del alquiler turístico-vacacional en los últimos años a través de plataformas digitales como Airbnb, un negocio muy rentable que podría haber retirado viviendas del mercado del alquiler residencial. De hecho, desde algunos sectores de la población y desde algunas fuerzas políticas se ha señalado a las plataformas de alquiler vacacional como uno de los principales causantes del crecimiento de los precios del alquiler, justificando así regulaciones que limitan su actividad. Esta hipótesis supone que los pisos destinados al alquiler vacacional serían pisos que se habrían retirado del mercado de alquiler residencial, reduciendo la oferta de vivienda en alquiler residencial y empujando el precio al alza. Si bien existen informes tanto en contra (CNMC, 2018) como a favor (CNMV, 2018)[15] de esta hipótesis, parece que la evidencia empírica apunta a que el surgimiento de estas plataformas sólo explicaría un pequeño porcentaje del crecimiento de los precios, que podría ser del 15% en Barcelona (Segú, 2018) y que parece no ser significativo en Madrid (Casanova Ferrando, 2019)[16]. En este sentido, otro chivo expiatorio del crecimiento de los precios de los alquileres ha sido un grupo de empresas conocidas como “socimis”[17], a las que se les ha culpado de este fenómeno achacando que controlan cada vez una mayor parte del parque de vivienda, actuando de forma oligopolista. Esta teoría no tiene ninguna base empírica que la sustente dado que, por un lado, las socimis controlarían como mucho un 3% de las viviendas en alquiler[18], y por otro, existe evidencia que confirma que estas empresas no tienen poder de mercado para encarecer los alquileres (Brady y Conlin, 2004).

También es necesario tener en cuenta que, en los últimos años, la exasperante y creciente lentitud de los juzgados españoles en la resolución de conflictos entre inquilinos y propietarios, sobre todo a la hora de desahuciar inquilinos morosos u “okupas”, ha supuesto un gran incentivo a retirar su vivienda del mercado del alquiler. Esta tendencia se ha intensificado en los últimos meses a raíz de la oleada de ocupaciones vivida.

En última instancia cabe hacerse la pregunta, si tan rentable es la inversión en alquiler residencial en algunas áreas de la geografía española, ¿Por qué no ha aumentado considerablemente su oferta? ¿Cómo es posible que los inversores dejen pasar tan altas rentabilidades? De acuerdo con la lógica económica, la alta rentabilidad de estas inversiones debería atraer inversores que en última instancia incrementaran la oferta de vivienda en alquiler, máxime teniendo en cuenta que los costes que estas inversiones conllevan no han crecido en igual medida. En este sentido, las restricciones urbanísticas de las administraciones públicas dificultan enormemente la capacidad del mercado de proveer vivienda en la cantidad que el mercado demanda. Volveremos más tarde a esta cuestión.

El rally de precios de los alquileres y sus efectos

Como acabamos de ver, el aumento de la demanda de alquiler de vivienda (especialmente en las regiones citadas y para los colectivos citados) frente a una oferta artificialmente restringida y relativamente rígida en el corto plazo, ha tensionado el mercado haciendo que los precios de los alquileres se disparen a partir del año 2013.

De acuerdo con los datos del portal inmobiliario Idealista (Idealista, 2020)[19], el precio de oferta[20] de la vivienda en alquiler en España alcanzó su punto más bajo después de la crisis en octubre del año 2013, encontrándose en 7’1€/m2 tras varios años de caída. A partir de entonces, el precio del alquiler en España se ha disparado hasta alcanzar su máximo histórico en septiembre del año 2020, con un valor de 11’5€/m2 (un crecimiento del 62%). Especialmente intenso ha sido el crecimiento entre esas mismas fechas en la Comunidad de Madrid (de 9’9€/m2 a 14’9€/m2, una revalorización del 50’5%) y en la provincia de Barcelona (de 9.3€/m2 a 15’3€/m2, una revalorización del 64’5%). Cabe destacar que existe también una elevada heterogeneidad en el crecimiento de los precios entre municipios de una misma provincia e incluso entre distritos de una misma ciudad. Como destacan los investigadores del Banco de España, los mayores crecimientos se observan en las grandes ciudades (Barcelona, Madrid o Valencia) y en ciudades con elevada concentración turística (Málaga, Palma, Las Palmas de Gran Canaria, Santa Cruz de Tenerife); mientras que los menores aumentos se perciben en ciudades de la España interior (López-Rodríguez y Matea, 2019).

Mientras tanto, los sueldos han crecido muy por debajo del crecimiento de los alquileres. Según el estudio Relación de salarios y vivienda en alquiler en 2019[21] (Fotocasa e InfoJobs, 2019) el español medio destinó al pago del alquiler el 28% de su salario bruto en 2015 y el 40% en 2019. Según este mismo estudio, en la actualidad, en las comunidades autónomas de Madrid, Cataluña y País Vasco, el trabajador medio destina más del 50% de su salario bruto al pago del alquiler. De acuerdo con datos de la OCDE, los hogares españoles gastan en alquiler en trono a un 28% de sus ingresos netos, frente al 22% de media de la organización, agravándose esta diferencia para los quintiles más bajos de la distribución de la renta.

Esta evidente escasez de oferta de vivienda en alquiler y los elevados precios la misma suponen, como hemos comentado antes, un serio problema al dificultar la movilidad de los trabajadores y su óptima colocación en el mercado laboral; además, el pago de un alquiler excesivamente elevado supone un lastre para numerosas familias al ocupar un elevado porcentaje de su renta disponible, lastrando en última instancia el ahorro y el gasto en el resto de los productos su cesta de consumo, y generando desequilibrios macroeconómicos.

Las medidas de política pública en esta área deben estar por tanto enfocadas en el cumplimiento de dos objetivos: aliviar la escasez en el mercado del alquiler de vivienda y aliviar la presión presupuestaria de las familias vía reducción del coste del alquiler.

3. Teoría económica y precio máximo del alquiler

Como comentábamos, existe en la opinión pública española actual una demanda creciente de intervención en el mercado del alquiler con el objetivo de establecer precios más “asequibles” que faciliten el acceso a la vivienda y alivien la situación financiera de ciertos colectivos. Tanto las demandas de buena parte de la sociedad civil como las propuestas de ciertos partidos políticos se han centrado especialmente en el establecimiento de precios máximos sobre los alquileres, ya sea interviniendo directamente el precio o su incremento anual. Es por tanto en esta medida en la que vamos a centrar las secciones 3 y 4 de este estudio. Analizamos ahora lo que podemos esperar de una medida así de acuerdo con la teoría económica y la literatura disponible al respecto.

¿Por qué el mercado no soluciona el problema?

Antes de empezar con el análisis del establecimiento de un precio máximo sobre los alquileres de vivienda residencial cabe reflexionar sobre lo que debería suponer un crecimiento del precio del alquiler en las circunstancias analizadas y de acuerdo con la lógica económica.

En principio, y de acuerdo con la teoría económica más elemental, el sistema de precios libres permite la coordinación económica a través de las señales (la información) que los precios emiten, haciendo que los recursos escasos sean eficientemente asignados a los usos más valorados (Hayek, 1945). Cuando un bien se vuelve relativamente escaso por el crecimiento de su demanda y su precio sube, la rentabilidad de ofertarlo aumenta, atrayendo así oferentes interesados en obtener esa mayor rentabilidad, que -en busca de ganancias extraordinarias- destinan recursos a aumentar oferta del bien hasta que el mercado se vacía y los beneficios de ofertar igualan los costes. Al aumentar la oferta del bien, el mercado consigue paliar la escasez relativa del mismo y los precios se equilibran.

En el caso que nos ocupa, un crecimiento de los precios del alquiler en una determinada zona estaría enviando una señal de crecimiento de la demanda relativa de este bien (vivienda en alquiler). En concreto, al aumentar los demandantes de vivienda en alquiler frente a una oferta rígida, habría cada vez más personas “pujando”, tratando de conseguir la vivienda, y haciendo que los precios suban. La subida del precio de los alquileres que señalizaría la escasez relativa de vivienda en alquiler debería ser suficiente para atraer nuevos propietarios, inversores, constructores, promotores de vivienda, etc., que decidan ofrecer viviendas en alquiler en el mercado para obtener esos beneficios extraordinarios. Así, la oferta de vivienda en alquiler crecería más rápido que la demanda hasta cubrir las necesidades del mercado y los precios volverían a estabilizarse e igualar los costes, frenando el crecimiento de la oferta.

Dado lo anterior, parece que permitir que los precios del alquiler suban y bajen libremente es necesario para el buen funcionamiento del mercado del alquiler residencial. Este análisis se sostiene sobre dos supuestos clave (Downs, 1988):

  1. Existe competencia entre los oferentes (propietarios de vivienda en alquiler y potenciales constructores) y entre los demandantes (inquilinos). Este supuesto se cumple para el caso en el que se centra este trabajo, dado que los oferentes de vivienda en alquiler en España son en su mayor parte pequeños propietarios sin poder de mercado aparente y los demandantes son hogares que demandan por lo general una única vivienda.
  2. Los productores y oferentes de vivienda en alquiler pueden entrar al mercado y salir de él libremente, creando nueva vivienda o retirándola del mercado. Es necesario que no haya barreras de entrada al mercado para que cualquiera pueda construir vivienda nueva que ofrecer a los potenciales inquilinos. Este requisito no se cumple.

De cumplirse estos dos requisitos, podríamos esperar lo comentado en los párrafos anteriores. El problema reside en que el segundo requisito no se cumple: en España existen enormes barreras de entrada para los oferentes de vivienda, en concreto, las restricciones urbanísticas a la construcción de nueva vivienda o bien impiden construir, o bien lo dificultan enormemente disparando los costes y dilatando los procesos. Esto se debe a que el desarrollo urbanístico está fuertemente intervenido por las administraciones públicas de dos maneras:

  1. Es la administración pública la que califica el suelo y decide los usos que pueden dársele al mismo, en concreto, si puede urbanizarse o no.
  2. La administración establece a qué fines debe utilizarse el suelo urbano/urbanizable e impone los requisitos y condiciones que deben cumplirse para su urbanización. La administración se reserva también la potestad de aprobar o suspender planes que supongan cambios relevantes en el uso del suelo ya urbanizado.

Este férreo control del suelo por parte de las administraciones públicas impide que las promotoras inmobiliarias y las empresas constructoras dispongan del suelo libremente para construir; al ser la administración la que lo raciona y termina decidiendo sobre los usos de este. Al dificultar la compra de suelo y la construcción de vivienda en el mismo -y la demolición y construcción de vivienda de mayor densidad- se impide el eficiente funcionamiento de los mecanismos de mercado y la adaptación de la oferta a la demanda, perpetuando la escasez de vivienda.

Es decir, en España, la oferta de vivienda está en gran modo intervenida, no vía precios, sino vía cantidad. La liberalización parcial del suelo y la relajación de los requisitos para la construcción de vivienda podrían ser fórmulas que permitan en última instancia reducir los precios de los alquileres y facilitar el acceso a la vivienda, por lo que analizamos esta medida en la sección 6.

Los efectos del control de alquileres según la lógica económica

A priori, la imposición de un precio máximo en el mercado de alquiler de viviendas actuaría de forma muy similar a la imposición de un precio máximo en cualquier mercado, pero con ciertas particularidades derivadas de la naturaleza de este bien concreto.

Teoricemos entonces acerca de cuál sería el efecto en el mercado de vivienda en alquiler del establecimiento de un precio máximo del alquiler inferior al de mercado, ¿Qué podemos esperar de una medida así de acuerdo con la lógica económica?

Por un lado, podríamos esperar un incremento de la cantidad demandada ante un precio artificialmente bajo. Para una misma cantidad de vivienda disponible, una porción de la población que antes de la medida no podía demandar un alquiler por ser el precio demasiado alto para su valoración o su capacidad de pago, pasaría a demandarlo al reducirse su precio. Esto supondría que, tras la medida, para una misma vivienda habría una mayor cantidad de gente tratando de arrendarla, aumentando por tanto la escasez relativa.

Por otro lado, cabe esperar una limitación o incluso reducción de la oferta ante un precio del alquiler excesivamente bajo. Los propietarios de vivienda podrían decidir retirar sus viviendas del mercado del alquiler, bien porque el precio máximo sea inferior a su precio de reserva (el precio a partir del cual un propietario está dispuesto a alquilar su vivienda), porque el nuevo precio máximo no compense los riesgos de alquilar (ocupaciones, impagos, daños en la vivienda, etc.) o porque simplemente sea más rentable destinar la vivienda a otros usos como el alquiler vacacional, el alquiler no residencial o la venta (Arnott, 1997). En efecto, el principal coste del control de alquileres es su efecto adverso sobre la oferta de vivienda en alquiler (Mills y Hamilton, 1994). La oferta de vivienda es, por tanto, rígida a la hora de aumentar, no así a la hora de reducirse, dado que basta con que los propietarios decidan dejar de alquilar sus viviendas.

Es decir, en el mejor de los casos, en el corto plazo tendríamos una misma oferta de vivienda en alquiler (para esto estaríamos suponiendo que los usos alternativos al alquiler serían menos rentables después de la fijación del precio máximo y que los propietarios no prefirieran mantener la vivienda vacía en ningún caso, supuestos cuanto menos dudosos) para un mayor número de demandantes. En este caso, podemos esperar que la medida agravara el problema de la escasez, si bien podría cumplir con uno de sus objetivos: reducir el gasto de los hogares en el alquiler, aliviando la presión que para muchos supone, lo cual ocurriría si el inquilino puede quedarse en la vivienda previamente alquilada, pero ahora al precio máximo establecido, hasta terminar el contrato. La literatura económica al respecto parece indicar que los beneficios del control de alquileres sobre el bienestar general vía reducción del gasto de los hogares son mayores cuanto menos competitivo es el mercado del alquiler[22] (Arnott, 1995; Favilukis et al. 2019).

Sin embargo, si una vez terminado el contrato, los propietarios pueden decidir elegir otros inquilinos en base a otros criterios diferentes del precio, lo que puede ir en detrimento de las personas de menor renta. No es descartable tampoco la aparición de un mercado negro del alquiler en el que la parte del precio que excede el límite legal se pague fuera de contrato para burlar la ley, dado que con un número de demandantes que excederían enormemente el número de viviendas en alquiler, los propietarios tendrían un poder de negociación excesivo que les permitiría imponer este tipo de condiciones.

Autores como Glaeser y Luttmer (2003) han creado modelos teóricos para explicar el efecto del control de precios del alquiler en las condiciones descritas y llegan a la conclusión de que en términos agregados se destruye bienestar, y de que terminan produciendo una transmisión de rentas desde los propietarios a los inquilinos.

En el largo plazo, se espera que la demanda de alquiler continúe aumentando por las tendencias del mercado laboral y de la demografía española que hemos analizado en la primera sección. Este crecimiento de la demanda relativa sería aún mayor bajo el precio máximo si no se revaloriza a una tasa adecuada. Por su parte la oferta continuaría reduciéndose al ser el alquiler de vivienda un negocio cada vez menos atractivo, con el control de precios estableciendo claros desincentivos a la inversión en y la construcción de viviendas destinadas al alquiler; y los propietarios de vivienda retirándola del mercado del alquiler destinándola a usos alternativos. El problema de escasez relativa de vivienda no haría por tanto sino agravarse.

Además, esta medida impediría a los propietarios seleccionar los inquilinos en función del precio a pagar (el factor más relevante a la hora de asignar los recursos) y comenzarían a discriminar entre los potenciales inquilinos a través de otros factores. Se produciría así un racionamiento en el que aquellos que consiguen la vivienda no son los que más están dispuestos a pagar, sino que la asignación se realizaría a través de listas de espera o según el orden de llegada (“first come, first served”), mediante loterías, etc. o conseguirían el alquiler los que más están dispuestos a pagar “en negro”, los que tienen a ojos del propietario menos posibilidades de impago, etc.  Estos mecanismos de asignación de recursos alternativos al precio difícilmente pueden igualar la eficiencia del mecanismo de precios del mercado libre (Glaeser y Luttmer, 2003). Esta asignación ineficiente de la vivienda sería enormemente dañina en términos de eficiencia económica (Bulow and Klemperer, 2012), pudiendo incluso superar al daño económico causado por la reducción de la oferta. Si, además, la regulación cubre sólo determinadas zonas de una misma área geográfica, de modo que otras zonas no tienen los precios del alquiler limitados, podría darse un mercado del alquiler dual que socave aún más la eficiencia (Chapelle et al., 2019). Otra forma en la que puede empeorar la eficiencia en la asignación de las viviendas es a través de los incentivos que se generan sobre los inquilinos: los inquilinos que viven en viviendas con alquileres limitados por ley, a priori tenderán a permanecer más tiempo en esas viviendas, con independencia de que esta se adapte o no a sus demandas; máxime teniendo en cuenta que bajo el control de alquileres le será más difícil encontrar otra vivienda.

En cuanto a la calidad de las viviendas, podríamos esperar un mayor deterioro. Los propietarios tendrían menos incentivos a mejorarlas o mantenerlas si no pueden aumentar su precio. Si el precio máximo establecido por ley es superior a los costes de operación y mantenimiento de la vivienda (los costes de mantener la vivienda operativa y funcional, que a menudo corren a cuenta de los propietarios), los propietarios dejarán de proveer estas tareas (Downs, 1988). Si además, la medida limita el precio solamente para las viviendas más antiguas o para aquellas de menor calidad, existirían claros incentivos para los inquilinos a rehabilitar y modernizar las viviendas si así pueden librarse del precio máximo, pudiendo esto causar en última instancia un desabastecimiento aún mayor de vivienda de menor cualidad (Arnott, 1995).

En resumen, ha habido un gran consenso en la literatura especializada sobre los efectos de los controles de alquileres: desincentivan la construcción, causan abandono, retrasan el mantenimiento, reducen la movilidad, generan desajustes entre viviendas e inquilinos, aumentan la discriminación en el alquiler de vivienda, crean mercados negros, incentivan el cambio de viviendas en alquiler a viviendas en propiedad y generan cortocircuitos en el mecanismo de mercado para la vivienda (Arnott, 1995).

Como hemos visto, la lógica económica nos lleva a asumir que el establecimiento de un precio máximo para los alquileres residenciales no puede ser la solución a la escasez de vivienda en alquiler. En ocasiones esta política puede ser útil para limitar el gasto de las familias que ya viven en régimen de arrendamiento, pero a menudo a costa de potenciales inquilinos futuros o de inquilinos que residen en zonas donde los precios no están regulados.

Una medida de difícil diseño

Las características particulares de un bien como la vivienda hacen que las regulaciones orientadas a limitar el precio del alquiler encuentren enormes dificultades a la hora de su diseño. En primer lugar, dada la heterogeneidad geográfica del mercado de vivienda, el establecimiento de un precio máximo del alquiler a nivel nacional, regional o incluso a veces municipal no tendría ningún sentido, al tratarse de un bien cuyo precio (y la relación del precio con la renta de la población local) varía enormemente entre distintas áreas geográficas. En este sentido, cuanto mayor sea la homogeneidad geográfica a la hora de limitar el precio, más acertada será la medida, siendo a priori lo ideal establecer diferentes niveles de limitación en cada barrio o distrito, a ser posible. Encontramos experiencia al respecto en regulaciones aplicadas en países como Alemania o Francia, donde el precio máximo del alquiler en un distrito se realiza en base a un cálculo sobre el precio medio/mediano del alquiler en esa zona (por ejemplo: el precio máximo será el precio medio del barrio más un 25%).

En segundo lugar, es necesario tener en cuenta que para limitar eficientemente el precio de la vivienda será necesario ajustar el límite por tamaño, número de habitaciones, estado y características concretas de la vivienda, etc.; dado que no existe coherencia alguna en establecer el mismo precio máximo a viviendas con tamaño y características distintas. Las políticas aplicadas en diversos países permiten el ajuste del precio máximo de una vivienda también respecto a estas variables.

A la hora de establecer un precio máximo es necesario valorar el crecimiento de este en el futuro, es decir, su revalorización. En buena parte de la experiencia internacional al respecto encontramos que esta revalorización se hace en base a índices de inflación como el Índice de Precios al Consumo correspondiente o la tasa de inflación. También se permite revalorizar el precio máximo cuando a la vivienda se le aplican reformas, etc.

Como vemos, las viviendas son bienes enormemente heterogéneos, cuyas cualidades varían enormemente y cuya valoración es enormemente subjetiva, dificultando más aún la fijación de un mismo precio por el m2 de viviendas que son distintas. La gran cantidad de factores que entran en consideración a la hora de valorar una vivienda son inabarcables en la fijación de un precio máximo, con lo que la mera existencia de estas dificultades a la hora de diseñar esta política puede generar enormes ineficiencias en su aplicación de no tenerse en cuenta.

4. Evidencia empírica sobre el control de los alquileres

En esta sección desarrollamos la evidencia empírica disponible acerca de los controles de precios de los alquileres. Nos centramos en la experiencia recopilada en torno a los conocidos como “controles de primera generación” por ser aquellos en los que se regulan directamente los precios del alquiler generalmente estableciendo precios máximos; y los “controles de segunda generación”, más flexibles y que limitan el crecimiento anual de los primeros.

Aplicación histórica de controles sobre los precios de los alquileres

Si bien los controles de precios del alquiler ya habían sido implementados en gran variedad de territorios por diferentes motivos[23], su aparición generalizada en la historia moderna ocurre en algunos países europeos a partir del estallido de la Primera Guerra Mundial. Estos primeros controles estuvieron motivados por las presiones que ejercían sobre los precios del alquiler los grandes movimientos de trabajadores hacia determinadas ciudades industriales en las que se concentraba la industria armamentística, y por el movimiento de población desde zonas afectadas por la guerra donde parte del parque de vivienda quedó en buena parte destruido (Willis, 1950). Con el estallido de la Segunda Guerra Mundial, y de nuevo el movimiento de grandes masas de trabajadores por el esfuerzo bélico, los controles fueron implementados también en Estados Unidos. Por lo general, estos controles consistían en limitar el precio del alquiler en amplias zonas con el objetivo de impedir que los propietarios se aprovecharan e hicieran beneficios a costa del personal que se veía obligado a desplazarse (Wilson, 2017).

Al terminar la Segunda Guerra Mundial, en Estados Unidos, los controles de primera generación fueron desapareciendo, al dejar de considerarse necesarios tras el ‘boom’ inmobiliario en los años 40 y 50 (Arnott, 1995), a excepción de los implementados en la ciudad de Nueva York. En Europa, estos controles se mantuvieron durante décadas dada la enorme destrucción del parque de vivienda y su más lenta reconstrucción[24]. Desde 1914, casi todos los países del mundo han implementado estas medidas en algún momento u otro (Kholodilin et al., 2018).

Ya en los años 70 y especialmente en los 80, con la desregulación y la transición de numerosos países hacia economías de libre mercado, comenzaron a aplicarse controles de segunda generación en las grandes ciudades estadounidenses, extendiéndose después a Canadá y a Europa (quienes sustituyeron con estos los controles de primera generación). Los “controles de segunda generación” son controles mucho más flexibles que limitan los crecimientos anuales de los alquileres en base a algunos indicadores como la inflación. A pesar de ser controles que se limitan a establecer un máximo a la actualización de las rentas del alquiler, existe una enorme heterogeneidad en las regulaciones aplicadas.[25]

Los controles de alquileres en España

España, a pesar de no participar en ninguna de las dos guerras mundiales, no fue ajena a la popularización de esta medida. Así, en 1920, en un clima de alta inflación y gran agitación política, se aprobó el conocido como ‘Decreto Bugallal’, que, entre otras medidas de protección de los inquilinos, limitaba los precios de los alquileres a sus niveles de 1914 (Artola, 2012).

La regulación en materia de vivienda y mercado del alquiler durante la dictadura franquista fue sumamente intervencionista, culminando en la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1946. En 1964 está legislación fue sustituida por la Ley de Arrendamientos Urbanos[26] de dicho año. Esta última ley, si bien incluía la congelación de las rentas de los alquileres, fue bastante liberalizado en comparación con su antecesora.

Estas restricciones fueron levantándose progresivamente a partir de 1985[27], cuando se permitió la libre fijación del precio del alquiler y su actualización anual para todos los nuevos contratos.

Al permitirse esto sólo para los nuevos contratos de alquiler, apareció un mercado dual entre los nuevos alquileres y los ya vigentes cuando se introdujo la medida, conocidos como “alquileres de renta antigua”. Este problema trató de resolverse con la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1994[28], que también fijó el crecimiento del IPC como límite a la actualización anual de los alquileres en los 4 años tras la firma del contrato. Este límite de revalorización máxima fue eliminado en el año 2013[29] y reintroducido en el año 2019[30].

En el momento de la publicación de este estudio, el precio del alquiler no se encuentra limitado a nivel nacional, pero su crecimiento anual debe ser inferior a la variación del Índice de Precios al Consumo[31]. Sin embargo, el Gobierno de España trabaja ya en una futura Ley de Vivienda que limitará los precios de los alquileres en las zonas que se consideren tensionadas.

En el caso de Cataluña, en septiembre de 2020 entró en vigor una reforma[32] que limitaba el precio del alquiler de vivienda residencial en los nuevos contratos, en aquellas áreas en las que la Generalitat considera que el mercado está tensionado[33]. El precio límite se establece a partir de un índice de precios de referencia[34]. Esta medida, como muchas otras aplicadas en el panorama internacional, está sujeta a cláusulas que hacen variar su aplicación, por ejemplo, dependiendo de quién sea el propietario de la vivienda, de la realización de obras, de la fecha de edificación de la vivienda, etc.

Los controles de alquileres en la actualidad

Hoy en día, los controles de precios de los alquileres son una medida muy extendida en numerosos países de la OCDE. Como presenta el informe del Banco de España (López-Rodríguez y Matea, 2020), existen tramos del mercado de vivienda residencial en alquiler con precios regulados en Alemania, Australia, Austria, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Irlanda, Japón y Países Bajos.

Probablemente, el país con mayor experiencia reciente en la implementación de esta medida es Alemania, un país con un gran mercado de alquiler de vivienda residencial[35] y donde los precios se han disparado por la llegada de extranjeros y la concentración del empleo en las grandes ciudades (Mense et al., 2017). En este país la regulación que limita el precio del alquiler habría afectado a más de 20 millones de habitantes y a cerca de un cuarto del stock de vivienda desde su introducción en el año 2015. Aunque existen excepciones y numerosas cláusulas, el funcionamiento resumido de esta medida es el siguiente: los Länder[36] tienen la potestad de permitir a los municipios establecer precios máximos en el mercado del alquiler de vivienda residencial en zonas consideradas como ‘tensionadas’. El precio máximo se establece sobre los nuevos contratos y su nivel es el precio medio de las viviendas comparables del municipio más un 10%. Regulación adicional ha sido introducida en el año 2020 en Berlín, que establece precios máximos bajo otros criterios y los congela por 5 años.

Estados Unidos es el país sobre el que más experiencia empírica existe respecto a esta media. Muchas ciudades tienen regulaciones que limitan el crecimiento de los alquileres -generalmente en base a la inflación o al IPC-, presentando una enorme heterogeneidad en torno a la porción del parque de vivienda al que afectan. Por su parte, la ciudad de Nueva York no sólo limita los incrementos de los alquileres, sino que también impone precios máximos sobre los alquileres de una parte antigua del parque de viviendas.

En Francia, el crecimiento de los alquileres está limitado desde 1989 y desde 2012 se ha aplicado en varios municipios una cláusula legal que permite a los inquilinos aplicar esta limitación en el crecimiento del alquiler de manera retroactiva[37]. En 2014 se introdujo una ley que permitía limitar el precio del alquiler en las zonas consideradas tensionadas, si bien la aplicación incorrecta de esta ley hizo que se suspendiera y fuera aprobada otra con un mecanismo de limitación similar en 2019.

Dos casos de estudio interesante son también Países Bajos y Suecia. En los Países Bajos, el precio del alquiler está regulado en relación con la calidad de la vivienda mediante un sistema de puntos que establece el límite de precio para cada vivienda. En Suecia, el precio y el crecimiento del precio máximos se establecen anualmente mediante negociación colectiva.

Evidencia sobre los efectos de los controles de precios de los alquileres

Como acabamos de repasar, tanto histórica como actualmente existe una enorme experiencia recopilada sobre la medida que nos ocupa. Veamos ahora lo que nos muestran algunos estudios empíricos sobre la eficacia del control de alquileres a la hora de resolver los problemas de escasez de vivienda y excesivo gasto.

Encontramos evidencia que afirma que los controles de alquileres resultan en reducciones del gasto en alquiler para los hogares que ocupan viviendas sujetas a la medida en el momento de su introducción (Gyourko y Linneman, 1989; Fallis y Smith, 1997). Sin embargo, a menudo estas regulaciones incluyen cláusulas que permiten a los propietarios subir significativamente el precio del alquiler al iniciar un nuevo contrato. Esto hace que los propietarios suban el precio inicial lo suficiente como para cubrirse ante la imposibilidad de incrementar el precio durante el contrato, es decir, los propietarios terminan incluyendo en el alquiler inicial los incrementos anuales del precio que tendrían lugar si no estuvieran limitados. Esta particularidad de algunas regulaciones puede provocar que los inquilinos de viviendas cuyo alquiler está regulado paguen precios superiores a los que pagan inquilinos en viviendas con alquiler desregulado, al menos en los primeros años del contrato (Nagy, 1997).

Si bien los precios del alquiler en las viviendas afectadas por esta regulación se reducen, a menudo la demanda se desplaza hacia las áreas del mercado cuyo precio no está regulado, haciendo que los alquileres de estas viviendas crezcan mucho más de lo que lo harían de no haberse impuesto esta medida. Encontramos evidencia significativa al respecto en Caudill (1993), Early (2000), Fallis y Smith (1997), Malpezzi (1996), Early y Phelps (1999) y Mense et al. (2019).

En lo que respecta a la relación entre los controles de alquileres y la calidad y cantidad de la oferta de vivienda en alquiler, la evidencia empírica es basta y existe un gran consenso. Diamond, McQuade y Qian (2017) analizan el efecto del control de alquileres en la ciudad de San Francisco entre 1995 y 2012 y concluyen que este redujo en un 15% la oferta de vivienda en alquiler en las zonas sujetas a este control, haciendo que los propietarios destinaran estas viviendas a la venta o reconstruyéndolas/rehabilitándolas para otros usos con el fin de saltarse el control de precios, haciendo que las viviendas fueran destinadas a inquilinos de mayor renta. En esta línea, los autores afirman que esta política es en parte culpable del crecimiento de los precios del alquiler en San Francisco[38] en el medio largo plazo y aseguran que acabó contribuyendo a la gentrificación de la ciudad. Sin embargo, Glaesser (2003) investigó la relación entre los controles de alquileres y la oferta de vivienda en Nueva Jersey y California entre 1970 y 1990 sin encontrar una evidencia significativa de que los controles de alquileres reduzcan la oferta, si bien muestra que esta política afecta de manera diferente en función del tamaño de cada ciudad.

Sims (2007) analiza el control de alquileres en la ciudad de Cambridge, Massachusetts entre los años 1985 y 1998 y muestra que, aunque la construcción de nueva vivienda no se vio demasiado afectada, sí que empujó a parte de los propietarios a retirar viviendas del mercado del alquiler. Además, muestra como el control de alquileres redujo la inversión en la rehabilitación y el mantenimiento de las viviendas y de los barrios donde se encontraban mayoritariamente las medidas afectadas por el control; y como esta tendencia se invirtió al finalizar el control de alquileres.

Mengle (1985) examina la relación entre el control de alquileres y la calidad de las viviendas en 8 áreas metropolitanas en los años 70, y muestra como el control provoca un deterioro de las viviendas en las áreas reguladas que en comparación con las de las áreas sin regular. En esta línea, Gyourko y Linneman (1990) y Moon y Stotsky (1993) muestran que el control de alquileres en la ciudad de Nueva York provocó que fueran los inquilinos los que cubrieran cada vez más los costes de mantenimiento de las viviendas bajo el control de alquileres.

En cuanto a la asignación de la vivienda bajo el control de alquileres y la movilidad de los inquilinos, Glaesser y Luttmer (2003) analizan los efectos sobre esta del control de alquileres en la ciudad de Nueva York a través de un modelo empírico, y estiman que entre el 15% y el 21% de los inquilinos ocupaba viviendas que -por defecto o por exceso- no se ajustaban a sus necesidades. No sólo los inquilinos deciden permanecer en viviendas que exceden sus necesidades bajo unos precios que no reflejan la escasez de vivienda, si no que además los inquilinos permanecen en las viviendas por periodos sustancialmente más largos de lo que lo harían de no haber control de alquileres, como demuestran Linneman (1987), Gyourko y Linneman (1989), Turner (1990), Ault, Jackson y Saba (1994)[39]; y Diamond, McQuade y Qian (2017). De acuerdo con Nagy (1995) este mismo efecto ocurre también al limitarse el crecimiento de los precios del alquiler, aunque en menor medida.  

5. Conclusiones

A modo de conclusión, podemos afirmar que los controles de alquileres no son una política adecuada para resolver el problema de vivienda al que nos enfrentamos.

Como hemos comentado previamente, la eficacia de esta política debe juzgarse en base a su capacidad para satisfacer dos objetivos: reducir el precio de los alquileres y facilitar el acceso a la vivienda. En algunos casos el control de alquileres puede reducir el precio de los alquileres de las familias arrendadas en las viviendas cuyo alquiler se limita en el momento de entrada en vigor de la medida, aunque lo hace a costa de los inquilinos de áreas o viviendas no reguladas, de los potenciales inquilinos que no están arrendados aún y de los inquilinos futuros. En cuanto al acceso a la vivienda, es claro que esta política agudiza el problema, al terminar reduciendo la oferta y provocando subidas de los alquileres en el sector no regulado. Respecto a los efectos de esta medida para el bienestar general, existe un amplio consenso tanto en la teoría económica como en la evidencia empírica acerca de su efecto negativo.

6. Propuestas alternativas de política pública

Dado que ya hemos aclarado que el control de los precios de los alquileres es una medida de dudosa eficacia a la hora de ayudar a las familias que viven en alquiler y contraproducente en lo que a facilitar el acceso a la vivienda se refiere; proponemos algunas medidas alternativas orientadas a alcanzar sendos objetivos. Para ello es necesario atacar la raíz del problema: la falta de vivienda en alquiler.

Con el fin de aumentar la oferta de vivienda en alquiler, una medida más propicia podría ser el aumento de la oferta de vivienda pública destinada al alquiler en las zonas donde el mercado se encuentra tensionado. Mediante la construcción de vivienda social, no sólo se aumentaría la oferta de vivienda facilitando el acceso a la misma, sino que además el Estado se aseguraría de que los alquileres de estas tuvieran precios bajos para permitir el acceso a las familias de menor renta. Esta medida tiene tres problemas: en primer lugar, la oferta no crecería de forma inmediata, sino que las viviendas promovidas tardarían años en llegar al mercado. El segundo problema es su elevado coste, en el actual entorno de elevado endeudamiento y déficit de las finanzas públicas, y de crisis económica, lo que dificulta la inversión en esta medida que supone grandes desembolsos iniciales y elevados costes de mantenimiento. En tercer y último lugar, en la experiencia reciente española destacan los malos resultados de las empresas públicas de arrendamiento de vivienda, que pueden achacarse tanto a la falta de incentivos para una gestión eficiente, como a la corrupción y la concesión de favoritismos y privilegios.

Una medida alternativa a la oferta de viviendas en alquiler a precios subvencionados podría ser subvencionar directamente a determinados tipos de inquilinos a los que se quiera ayudar a acceder a la vivienda; si bien esta medida puede presionar al alza los precios y dificultar el acceso para aquellos inquilinos no subvencionados.

Estas dos medidas suponen un coste elevado para el Estado y su efectividad es dudosa, por lo que declaramos preferible el establecimiento planes público-privados con empresas constructoras e inmobiliarias. Por ejemplo, el Estado puede promocionar la creación de nueva vivienda pública, cediendo la explotación, el mantenimiento y la gestión de las viviendas a los inversores privados acordando ciertos criterios de asignación de los precios y las viviendas.

Alternativamente y sin suponer ningún coste para el Estado, la introducción de incentivos o exenciones fiscales para que empresas privadas construyan vivienda en las zonas donde hay escasez y los precios se están disparando podría ser una medida adecuada. Estos incentivos fiscales podrían quedar sujetos a condiciones como normas en la asignación de las viviendas (con el fin de asignarlas a los hogares de menor renta) o en el establecimiento de los precios de su alquiler.

Como principal propuesta recomendamos que, principalmente en las grandes ciudades y en las zonas donde el mercado se encuentra tensionado, se habilite el suelo público disponible para construir nueva vivienda y cubrir la demanda excesiva. Es conveniente que las administraciones publicas liberen terrenos y los pongan a la venta a los inversores, incluso a precios reducidos si se quiere orientar la oferta de nueva vivienda en una zona concreta. Esta venta de suelo puede quedar sujeta al desarrollo de viviendas de alquiler.

Las medidas analizadas previamente pueden tardar años en dar resultados, dados los largos procesos burocráticos y los tiempos de construcción. Por ello, con el fin de aliviar el problema a la mayor brevedad posible, es también conveniente aplicar reformas que incentiven no sólo la creación de nueva vivienda, sino también la puesta en el mercado de alquiler de la vivienda ya existente:

Medidas orientadas a aumentar la seguridad jurídica de los propietarios de vivienda pueden afectar al volumen de oferta de vivienda en alquiler. Como muestran Casas-Arce y Saiz (2010), la falta de seguridad jurídica de los propietarios afecta negativamente al desarrollo del mercado de vivienda en alquiler. Es por ello necesario que el Estado proporcione seguridad jurídica a los propietarios de vivienda para incentivar su puesta en alquiler y no la puesta en venta o la retirada del mercado.

Medidas como las destinadas a permitir los impagos de los alquileres e impedir los desahucios deben ser retiradas en vez de promovidas por el ejecutivo, dados sus efectos negativos sobre el mercado de arrendamiento. Consideramos de extrema necesidad el establecimiento de un marco legal claro y estable, que permita a los propietarios la rescisión del contrato y la recuperación de su vivienda en caso de impago por parte de los inquilinos; así como la posibilidad de vaciar las viviendas “okupadas” en plazos de tiempo cortos. Esta mayor seguridad jurídica debe ir acompañada de una mayor agilidad de la justicia a la hora de resolver este tipo de conflictos, a fin de hacerlos menos costosos y más rápidos (Cuerpo et al., 2014).

También es necesario revisar la regulación contractual para hacerla más favorable a los propietarios, a fin de incentivarles a alquilar sus viviendas. En España, el plazo de arrendamiento forzoso de la vivienda es de 5 años si el propietario es un particular y de 7 años si es una persona jurídica. Esto supone que el inquilino puede prolongar el arrendamiento unilateralmente los primeros 5 o 7 años, si así lo desea. Este plazo es bastante superior al existente en la mayoría de los países de la OCDE y puede suponer un desincentivo a la hora de poner una vivienda en alquiler, si bien es necesario encontrar un equilibrio entre la seguridad jurídica del propietario y la del inquilino, y garantizar estabilidad contractual.

Por último, consideramos que la discriminación de los propietarios entre particulares y personas jurídicas en las regulaciones en materia de arrendamiento debe eliminarse. En concreto, las peores condiciones que la regulación otorga a aquellos propietarios que son personas jurídicas -y no particulares- limita el desarrollo de empresas especializadas en el alquiler de viviendas, lo que puede estar detrás del relativamente bajo desarrollo de este tipo de empresas en España.


  • Casas-Arce, P.; A. Saiz (2010) “Owning versus renting: do courts matter?”, Journal of Law and Economics, Vol. 53, pp. 137-165.
  • Cuerpo, C.; S. Kalantaryan: P. Pontuch (2014). Rental market regulation in the European Union, European Comission, Economic Papers, 515.
  • Tucker, W. (1987). Where do the homeless come from?, The National Review, September 1987, Vol. 25, pp. 32–43

[1] El excesivo gasto en alquiler de las familias en detrimento del consumo y el ahorro puede conducir a desequilibrios macroeconómicos severos.

[2] En este sentido, una mayor prevalencia del alquiler sobre la propiedad y un mercado de vivienda en alquiler más amplio pueden ser beneficiosos en términos macroeconómicos, al permitir una mayor movilidad laboral y ajustes más rápidos de la oferta de trabajo.

[3] El Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, establece que “el incremento producido como consecuencia de la actualización anual de la renta no podrá exceder del resultado de aplicar la variación porcentual experimentada por el Índice de Precios al Consumo […].”

[4] Ley 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda.

[5] Frente a la afirmación “un precio máximo sobre los alquileres reduce la cantidad y calidad de vivienda disponible”, un 76’3% de 1.350 economistas dijeron estar de acuerdo y un 16’6% de acuerdo con salvedades.

[6] Con el fin de simplificar, consideramos como hogares residentes en régimen de alquiler aquellos que se encuentran en una de las 3 siguientes tipologías: alquiler a precios de mercado, alquiler a precios inferiores a los de mercado y cesiones gratuitas; por residir en una vivienda de la que no son propietarios.

[7] A efectos de realizar un análisis más completo escogemos el dato ‘European Union – 28 countries’ que incluye a todos los países que actualmente forman parte de la Unión Europea más el Reino Unido.

[8] Este dato incluye tanto los hogares cuya vivienda está totalmente pagada como aquellos con pagos pendientes.

[9] Se considera persona de referencia del hogar aquella mayor de 16 años a cuyo nombre está el título de propiedad o el contrato de arrendamiento o subarrendamiento de la vivienda.

[10] Se estima que casi el 70% de la vivienda vacía en España se encuentra en localidades con poblaciones inferior a 100 mil habitantes.

[11] No encontramos series históricas fiables para el número de hogares en alquiler.

[12] El número de hogares jóvenes ha crecido en términos absolutos, si bien no en términos relativos dado el envejecimiento de la población española en la última década.

[13] Especialmente tras el endurecimiento de los requisitos para acceder al crédito tras la crisis financiera del año 2008.

[14] Proporción de hogares en alquiler por quintil de renta en 2014:  32’6% para el primer quintil y 28’1% para el segundo, frente a un promedio del 19%.

[15] Los informes de CNMC y CNMV no presentan evidencia empírica que respalde sus hipótesis.

[16] El análisis de Casanova Ferrando es revelador porque a diferencia de otros, corrige los problemas de endogeneidad y dependencia espacial que podrían darse en otros estudios.

[17] Socimi: Sociedad anónima cotizada de inversión en el mercado inmobiliario.

[18] https://cincodias.elpais.com/cincodias/2018/05/25/midinero/1527269975_249151.html

[19] Utilizamos los datos de este portal inmobiliario dada la falta de datos oficiales desagregados.

[20] En esta revisión, Idealista muestra los precios de oferta del mercado, es decir, los ofertados por los propietarios, en vez de los acordados entre propietario e inquilino. Es importante destacar que estos precios son por lo general superiores a los de mercado.

[21] https://www.fotocasa.es/blog/alquiler/los-espanoles-destinan-el-40-de-su-salario-al-pago-del-alquiler/

[22] Este no parece ser el caso del mercado del alquiler de vivienda residencial español, donde, como hemos comentado, es un mercado muy competitivo, sin empresas con gran poder de mercado, donde la mayor parte de las viviendas están en manos de particulares.

[23] Algunos historiadores citan como el primer control de alquileres los establecidos en Roma bajo el mandato del emperador Diocleciano.

[24] El mantenimiento de estas restricciones sobre el parque de vivienda antiguo provocó la aparición de un mercado dual de vivienda, que disparó los precios de los alquileres en las zonas donde estas restricciones no se aplicaban.

[25] Cada regulación incluye a menudo cláusulas diversas en lo relativo a la actualización y la obertura de mercado; y existe también una gran diversidad en cuanto a los indicadores a los que se indexa el crecimiento máximo del precio.

[26] Ley 40/1964, de 11 de junio, de Reforma de la de Arrendamientos Urbanos.

[27] Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, sobre Medidas de Política Económica.

[28] Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos.

[29] Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas.

[30] Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler.

[31] Durante los 5 años posteriores a la firma del contrato, 7 en el caso de que el propietario sea una persona jurídica

[32] Ley 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda.

[33] En el momento de su aprobación esta medida afectaba a 60 municipios

[34] http://agenciahabitatge.gencat.cat/indexdelloguer/

[35] Más del 50% de los hogares alemanes viven en régimen de alquiler (Eurostat, 2020).

[36] Estados federales alemanes con un nivel de autonomía similar al de las Comunidades Autónomas en España.

[37] Los inquilinos pueden solicitar volver a la renta del contrato anterior y actualizarla de acuerdo con el mecanismo aplicado desde 1989.

[38] Según los autores la reducción de la vivienda en alquiler en el segmento regulado disparó los precios del alquiler de la ciudad en un 7%.

[39] Ault, Jackson y Saba (1994) estiman que un inquilino que reside en la vivienda con el alquiler limitado permanece en ella 18 años más de lo que lo haría si el alquiler no estuviese controlado.


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