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La primera dificultad que entraña un estudio sobre la economía sumergida es su propia definición, pues resulta un concepto muy discutido. La Comisión Europea entiende por tal el conjunto de actividades económicas que, siendo legales, se desarrollan de forma oculta a efectos contables o registrales con el fin de escapar del conocimiento o control de la Administración pública y, así, eludir impuestos. Otros estudios, como el de P. Smith (1994) la definen como “la suma de la producción de bienes y servicios, y su intercambio y utilización en el mercado, tanto legales o ilegales, que escapan de toda detección para el cómputo del PIB” (1994:18). Por tanto, esta definición, más amplia, engloba tanto la economía informal como la ilegal, entendida ésta como aquellas actividades que se encuentran fuera de la ley y cuyo ejemplo más representativo es el tráfico de drogas. No obstante, una amplia mayoría de estudios sobre el tema y organismos internacionales que se han ocupado de ella consideran únicamente aquellas actividades económicas legales que, si hubiese constancia de ellas, contribuirían al PIB nacional, y dejan a un lado las de naturaleza delictiva.

Por este motivo, estas últimas quedan fuera del ámbito de estudio del presente informe, si bien es preciso indicar la existencia de áreas de solapamiento entre actividades económicas informales e ilegales, caso, por ejemplo, de la prostitución.

El segundo reto para el estudio de la economía sumergida es el de estimarla, a fin de evaluar su impacto sobre la economía nacional. Para la medición de su tamaño se emplean diferentes métodos, de entre los que destacan tres: (i) directos, (ii) indirectos, (iii) y el conocido como MIMIC (multiple indicators & multiple causes).

Los primeros buscan detectar el fraude y la ocultación, y se valen de cuestionarios y encuestas realizados a los agentes económicos. Por otro lado, los indirectos emplean la comparativa entre lo que habría de constituir la normalidad económica en un país, dados los principales indicadores macroeconómicos, y la realidad observada. De esta forma, se deduce que la brecha entre lo que debería ser y lo que es en la práctica equivale al tamaño de la economía sumergida. Por último, el método MIMIC se asienta sobre la idea de que no puede estimarse más que a través del estudio de las relaciones existentes entre ella, sus causas y consecuencias. En otras palabras, centra el foco en las variables que contribuyen a la generación o perpetuación de la economía sumergida, y sobre aquellas que son originadas o prolongadas por ésta.

El presente estudio toma en consideración el tamaño que presentan las economías sumergidas de los diferentes Estados miembros de la UE a partir del método MIMIC. Y, en concreto, los resultados obtenidos por Medina y Schneider (2018). No obstante, ha de señalarse que cualquier dato reflejado en estas páginas no es sino una estimación o aproximación, por cercana que resulte a la realidad económica. Así, no pasa de constituir un intento de medición de un fenómeno a todas luces complejo. Más si cabe desde una perspectiva internacional, dada la diversidad de coyunturas socioeconómicas, regulatorias, políticas, etc., de los distintos países. No obstante, merece la pena acometer el esfuerzo, al no tratarse de una cuestión menor, especialmente en términos de volumen.

A fecha de 2017, la economía sumergida equivalía, de media, a más de un 17% del PIB total de la UE. No obstante, son de señalar las marcadas diferencias entre los países de la UE Oriental, Occidental y del Sur. Así, se observa que, por ejemplo, en Bulgaria, Croacia o Rumanía ésta supera el 26% del PIB; porcentaje que también rondan algunos de los países bálticos, como Estonia o Lituania (en torno al 24%). En el bloque del Sur, Italia, España, o Portugal oscilan entre el 16% y el 20%. También en este grupo, alcanzando un porcentaje ligeramente por encima del 20%, se encuentran Chipre, Malta y Grecia. Por último, los países más occidentales de la UE se caracterizan por unos volúmenes muy inferiores a los anteriores. Destacan Austria, con un 7,1%, y Luxemburgo y Países Bajos, alrededor del 8%.

 Gráfica 1. Economía sumergida en la Unión Europea (2017)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Schneider et al. 2018 (FMI)
El individuo como agente económico en el ámbito de la economía sumergida

Como se apuntaba anteriormente, a pesar de las diferencias existentes entre los Estados de la Unión, los porcentajes alcanzan en cualquier caso un nivel lo suficientemente relevante como para que se busque reducirlos. Parte fundamental para hallar soluciones a este problema pasa por entender sus causas y, en especial, la motivación que lleva a los ciudadanos a desarrollar su actividad económica en la sombra.

Los individuos son agentes racionales y calculadores, que ponderan los costes y beneficios de quebrantar la ley. Como señalan Medina y Schneider (2018), cuando afrontamos la decisión de participar —tanto completa como parcialmente— en la economía sumergida, existe también un fuerte componente de incertidumbre, dado que habrá una ganancia si estas actividades no son descubiertas, pero una gran pérdida en caso contrario. Así, juegan un papel decisivo el coste de oportunidad que supone mantenerse en la economía formal, de forma positiva, y la probabilidad de detención y la correlativa multa, por el lado negativo. El coste de oportunidad viene determinado por la carga fiscal y los costes laborales, de manera que, cuanto mayores son, aumentan los incentivos para evitarlos.

Precisamente, por el impacto que la tributación tiene en el comportamiento económico de los agentes racionales, numerosos estudios relacionan la economía sumergida con la presión fiscal. Un ejemplo reciente es el de Lago Peñas (2018), el cual señala que la correlación entre ambas variables se aprecia especialmente desde una perspectiva dinámica, midiendo los efectos del incremento de una sobre la otra a lo largo del tiempo.

Sin embargo, como veremos a continuación, la presión fiscal como indicador que determina la economía sumergida, o que al menos contribuye a ella, presenta algunas limitaciones importantes.

Limitaciones de la presión fiscal e idoneidad del esfuerzo fiscal.

La presión fiscal se define como el porcentaje de los ingresos de los particulares y empresas que se destina a las arcas públicas en concepto de impuestos y de cotizaciones a la Seguridad Social, y se expresa en relación con el producto interior bruto (PIB) de un país. En España, ha evolucionado notablemente en los últimos años, como también lo ha hecho en las economías de nuestro entorno. En 2017, la presión fiscal de nuestro país era de un 34,2%, una de las más bajas de la UE, lo que ha servido de pretexto a quienes pretenden implementar aumentar la recaudación, a través de una subida de la misma.

Gráfica 2: Presión fiscal en la Unión Europea (2017)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat

Sin embargo, la comparativa internacional de la presión fiscal no informa fielmente del impacto real de los impuestos sobre los contribuyentes en los diferentes países. Hay numerosos factores, como la cuantía de los salarios, que escapan a este indicador. Así, por ejemplo, la presión fiscal en 2017 ascendía a un 46,9% en Dinamarca, mientras que en España, como veíamos, era sustancialmente inferior (34,2%). Sin embargo, la renta per cápita de estos dos Estados difiere enormemente. En el primero, era de 50.100 euros, y en España, de 25.100.

Por otro lado, la presión fiscal tan sólo hace referencia a la recaudación obtenida como porcentaje del PIB. Esto la convierte en un indicador problemático a la hora de señalar una subida o reducción de impuestos, dado que estas modificaciones en los tipos impositivos no traen consigo, necesariamente, una variación correlativa en la recaudación. Por ello, el presente estudio busca poner de manifiesto que el esfuerzo fiscal se trata de un indicador mucho más adecuado para reflejar el nivel de impuestos soportado por los ciudadanos, al relacionar la presión fiscal y el PIB per cápita. Teniendo esto en cuenta, en España, el esfuerzo fiscal se sitúa entre los más altos de los países de características similares, pese a que la presión, como veíamos, sea una de las más bajas de la UE. Una aparente contradicción que se explica, en parte, por la incapacidad del sistema fiscal español de recaudar más cuando se producen subidas de impuestos, bien por su impacto negativo sobre la productividad, bien por el aumento de la economía sumergida. Así se observa en la Gráfica 3.

Gráfica 3. Ingresos fiscales y presión fiscal en España en el periodo 2006-2017

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat

Como puede constatarse, la presión fiscal y la recaudación van de la mano. No resulta sorprendente, pues la primera no es sino una expresión de la segunda —en este caso, como porcentaje del PIB. Sin embargo, ello no indica el porcentaje de renta que los ciudadanos destinan a proveer las arcas públicas. Por este motivo, el esfuerzo fiscal tiene una mayor incidencia que la presión fiscal en que los particulares adopten la decisión de ir, volver o mantenerse en el ámbito de la economía sumergida, o su contrario.

Atendiendo a la definición dada anteriormente, en 2017, el esfuerzo fiscal o Índice de Frank en la Unión Europea era el siguiente:

Gráfica 4. Esfuerzo fiscal o Índice de Frank en la Unión Europea (2017)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat

Como podemos observar, la presión fiscal y el esfuerzo fiscal no corren parejos. Siguiendo el ejemplo de la comparativa anterior entre Dinamarca y España, en el primero de estos países, el esfuerzo fiscal en 2017 era del 0,94: superior al español (1,36). Esto sí refleja el impacto de la fiscalidad en el bolsillo de los contribuyentes de un país u otro y, por lo tanto, influye en mayor medida en el aumento o reducción de la economía sumergida. Puede verse en la Tabla 5:

Gráfica 5. Esfuerzo fiscal o Índice de Frank y economía sumergida en la Unión Europea (2017)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat y Schneider et al. (2018)

Así pues, existe una fuerte correlación entre esfuerzo fiscal y economía sumergida, en una comparativa en la que España ocupa una posición intermedia respecto al conjunto de los Estados miembros de la UE, si bien ostenta un esfuerzo fiscal superior al de países de una envergadura económica similar, como Francia, Alemania o Reino Unido.

El esfuerzo fiscal revisado

Tomando como punto de partida que el esfuerzo fiscal resulta más apropiado que la presión fiscal para medir el peso contributivo que soporta el ciudadano medio, el presente informe da un paso más allá, al considerar que, para calcularlo, es más idóneo emplear la renta disponible bruta per cápita en lugar del habitual PIB per cápita. El argumento es plasmar con mayor fidelidad la realidad del contribuyente en los diferentes países, ya que toda comparativa internacional en cuanto al PIB, aun europea, corre el grave riesgo de arrojar unos resultados muy distorsionados debido a las distintas estructuras productivas de cada Estado.

Considerando la renta disponible bruta per cápita, el esfuerzo fiscal en la Unión Europea en 2017 es el siguiente:

Gráfica 6. Relación entre esfuerzo fiscal y economía sumergida

Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat y Schneider et al. (2018)

Volviendo a la comparativa del esfuerzo fiscal con la economía sumergida, en el caso de España, durante el periodo 2009-2017, se observa que un mayor esfuerzo fiscal parece haber contribuido a un incremento en el tamaño del conjunto de actividades desarrolladas en el ámbito de la economía sumergida, y viceversa.

Gráfica 7. Esfuerzo fiscal o Índice de Frank y economía sumergida en España (2009-2017)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y Schneider et al. (2018)

Además, no sólo se aprecia una correlación positiva entre el esfuerzo fiscal y la economía sumergida, sino también una negativa entre el esfuerzo fiscal y la recaudación per cápita, en especial a partir de 2014.

Gráfica 8. Esfuerzo fiscal o Índice de Frank y recaudación fiscal per cápita en España (2009-2017)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y Schneider et al. (2018)

Este último dato no es sino una constatación de lo que indica la teoría económica; en este caso, la denominada Curva de Laffer, que determina que, cuando los tipos impositivos alcanzan cierto umbral, disminuye la recaudación en lugar de aumentar, lo que puede explicarse por muchos motivos, como el descenso de la inversión, el consumo y el empleo. Ahora bien, el traslado de una buena parte de las actividades económicas al terreno de la economía sumergida puede originar también, al menos en cierta medida, este desfase entre ambas variables.

No obstante, hemos de rechazar los postulados de los defensores más fervorosos de bajar los tipos impositivos en aras de lograr una mayor recaudación. El motivo es que todo liberal que se precie verá con buenos ojos una rebaja fiscal, pero sin firmar un cheque en blanco en favor de unos mayores ingresos para las arcas públicas.

Conclusión

Como se ha señalado a lo largo de este breve informe, el esfuerzo, y no la presión fiscal, se trata del indicador más adecuado para medir el impacto que los excesos impositivos del legislador tienen sobre los contribuyentes. Además, se ha propuesto un Índice de Frank revisado, que considera la renta disponible bruta per cápita en lugar del PIB per cápita; cambio que resulta más idóneo para medir el esfuerzo fiscal.

También se ha observado cómo existe una correlación positiva entre el esfuerzo fiscal y la economía sumergida, si bien han de contemplarse muchos otros factores que exceden las fronteras de este documento. Por último, hay que subrayar que, de cara a reducir el tamaño de la economía sumergida, que a todos afecta y daña —entre otros, por el fenómeno del free-rider— hemos de rechazar las tesis de aquellos que abogan por un incremento de la regulación y de medidas punitivas más severas. Muy al contrario, convendría partir del reconocimiento de que el Estado y su regulación del panorama económico se revela absolutamente incapaz de seguir el ritmo a la iniciativa empresarial. Además, un infierno tributario como el actual no hará que decrezca, sino que aumente, la economía sumergida, como tampoco lo lograrán el recrudecimiento de las inspecciones, sanciones y multas. Ante un esfuerzo fiscal como el de hoy, el incentivo para quedar al margen de la ley resulta muy elevado, pues el coste de oportunidad de mantenerse en la economía formal es enorme.

Referencias

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Awasthi, R., & Engelschalk, M. (2018). “Taxation and the shadow economy: how the tax system can stimulate and enforce the formalization of business activities”, Policy Research Working Paper 8391, Banco Mundial. Disponible en: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/29603

Eurobarometer 284, Undeclared work in the European Union, de octubre de 2007.

Jiménez Fernández, A. & Martínez-Pardo Del Valle, R. (2014). “La economía sumergida en España, Foros de Debate de la Fundación”, Documentos de Trabajo 4, Fundación de Estudios Financieros. Disponible en: https://www.fef.es/images/IEAF/pdf/DOCUMENTO%20DE%20TRABAJO%20N%C2%BA%204%202as.pdf

Lago Peñas, S. (2018). Economía sumergida y fraude fiscal en España, Estudios FUNCAS 88, Serie Economía y Sociedad, FUNCAS. Disponible
en: https://www.funcas.es/publicaciones/Sumario.aspx?IdRef=5-04095

Medina, L., & Schneider, F. (2018). Shadow economies around the world: what did we learn over the last 20 years?, Working Paper 18/17, Fondo Monetario Internacional. Disponible en: http://ftp.iza.org/dp9820.pdf

OECD, Shining Light on the Shadow Economy: Opportunities and Threats. Disponible en: https://www.oecd.org/tax/crime/shininglight-on-the-shadow-economy-opportunitiesand-threats.pdf

Schneider, F., & Buehn, A. (2016). Estimating the Size of the Shadow Economy: Methods, Problems and Open Questions, Discussion Paper 9820, Institute for the Study of Labor. Disponible en: http://ftp.iza.org/dp9820.pdf


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