Resumen
Más que un contenido nuevo, este informe es una herramienta para poder poner en contexto las noticias, gracias a que se pueden encontrar los datos de forma muy resumida y fácil de entender.
El informe incluye además documentos de otros think tanks del mundo, cuyas conclusiones se pueden extrapolar a España y erigirse en un argumentario válido para frenar el crecimiento del gasto público. A lo largo del informe se explica cuáles son los puntos sobre los que gira el debate en torno al déficit público; cuál es la forma más positiva de aplicar un plan de estímulo; dónde podemos reducir el gasto sin que afecte a los servicios públicos esenciales; por qué debemos recortar ese gasto; que la retirada del plan de estímulos de Roosevelt benefició a la economía; las lecciones que podemos extraer de la economía alemana; los recortes presupuestarios que afectan a la Eurozona; cómo afecta a la economía reducir los impuestos frente a aumentar los gastos; cómo pueden afectar determinadas políticas fiscales a la producción; cómo se ejecutaron los recortes en Alemania y Reino Unido; y cómo elevar la presión a las rentas más altas puede reducir la inversión privada y el crecimiento futuro.
Deuda pública
España ha sufrido un importante deterioro de su nivel de deuda pública en sólo dos años. Concretamente, pasó del 36,2% en 2007 al 50,8% en 2009. Y todos los organismos coinciden en que se producirá un importante incremento en 2010.
Las cifras hasta la fecha lo confirman, ya que el endeudamiento conjunto de la Administración Central, las autonomías y los ayuntamientos alcanzó los 598.371 millones de euros en el segundo trimestre (502.940 millones en el mismo momento en 2009). Únicamente el Gobierno confía en no rebasar la barrera del 60% del PIB (cifra que la Unión Europea pone como línea roja y a partir de la cual podría haber castigos fiscales), aunque las previsiones del Gobierno suelen resultar poco convincentes.
Sin embargo, este dato es más favorable que la media de endeudamiento de los países de la UE, algunos de los cuales han sobrepasado ampliamente el citado límite. De cumplirse las previsiones del Ejecutivo para 2011, la deuda española seguiría por debajo en unos 20 puntos a la media de los países de la UE, que para 2011 sería del 88%.
¿Cómo afecta la deuda a los Presupuestos Generales de 2011? Los intereses del endeudamiento cada vez suponen una carga mayor en los PGE. De hecho, 27.000 millones se destinarán al servicio de la deuda en 2001 (sobre un total de 122.022 millones que ha previsto gastar el Estado sin incluir la financiación de las administraciones territoriales). Es decir, un 2,3% del PIB se destinará a sufragar las obligaciones generadas por la deuda.
La senda de recorte del déficit trazada por el Gobierno (9,8% en 2010, 7,5% en 2011, 5,3% en 2012 y 3% en 2013) permitirá frenar el ritmo de crecimiento de la deuda a partir de 2011. De acuerdo a las previsiones del Gobierno, la deuda pública se estabilizará en 2012 en torno al 74,3% del PIB, cuando el empleo se esté recuperando (15,5% de paro) y la economía vuelva a repuntar al 2%.
De nuevo hay economistas que ponen en duda las previsiones. Aunque el panorama internacional empieza a clarear, la economía española todavía renquea y arroja uno de los balances menos positivos de la Unión Europea, con un tímido crecimiento que se mide en décimas durante los primeros trimestres del año y que según la mayoría de los analistas se reducirá de cara a los últimos meses. El turismo extranjeros que otras veces ha servido para sacar las castañas del fuego en esta ocasión se encuentra aletargado y disperso entre nuevos destinos como Turquía. De hecho, la amplia corrección del Índice de Precios Hoteleros (‐8% en los dos últimos años) apenas ha servido para recuperar la ocupación de 2008, cuando la afluencia de turistas ya se empezaba a reducir.
Por otra parte, la demanda interna no termina de recuperarse, a excepción del adelanto de compras por la subida del IVA y no tiene visos de mejorar en el corto plazo. En primer lugar, porque el recorte del Gobierno resta poder adquisitivo a las familias y, en segundo lugar, porque las previsibles subidas de impuestos invitan al ahorro.
En cuanto al comercio exterior, que ya empieza a despertar, estará lastrado por las medidas proteccionistas que muchos países emplearon para evitar que las ayudas a la industria nacional fluyeran hacia el resto del extranjero. Además, el diferencial de inflación de una décima respecto a la Unión Europea restará competitividad a España en el mercado común, adonde van la mayor parte de nuestras exportaciones.
Incluso podría ser un riesgo la recuperación alemana, ya que si el Banco Central Europeo subiera los tipos de interés para evitar que la locomotora europea descarrilara por exceso de velocidad, ya que podría contraer todavía más la incipiente demanda de los países más rezagados, como España. En este caso, costaría recuperar el nivel de ingresos tributarios previos a la crisis. Por eso, se espera que el próximo ejercicio la deuda aumente en 60.000 millones de euros, hasta llegar al 68,7% del PIB. Así, en apenas tres años la deuda habrá crecido en 30 puntos de producto interior bruto. O lo que es lo mismo, la factura de la crisis roza los 300.000 millones de euros (casi la tercera parte del PIB) y podría superar los 400.000 millones.
La rebaja de la calificación de la deuda española por parte de Moody’s, la única agencia que todavía le concedía el máximo rango, reduce las posibilidades que tiene el Tesoro para colocar la deuda. El problema puede agravarse en las próximas semanas, conforme el vencimiento de deuda pública global aumente la competencia por captar financiación. Por el momento, el Gobierno consigue cuadrar las cuentas, ya que el coste de la deuda que vence ahora es inferior al de la que se emite, pero esta situación se va a revertir a medio plazo, por lo que mantener el nivel de gasto podría suponer hipotecar las cuentas públicas.
Asimismo, la diferencia entre el rendimiento del bono alemán (referencia hoy en día) y la deuda pública española raya los 180 puntos. Se advierte cómo las medidas de consolidación fiscal aplicadas por el Gobierno en mayo devolvieron la confianza de los inversores extranjeros, pero si no mantiene el rumbo con firmeza, las dudas podrían asaltar a los posibles compradores, como ya sucedió cuando el Gobierno dio una pequeña marcha atrás en el recorte de infraestructuras.
Déficit público
Una situación descontrolada
Desde que empezó la crisis, las cifras de la economía española se tiñeron de rojo. España, que encadenaba 5 años consecutivos de superhábit en 2007, sufrió un gran del gasto público como consecuencia de tres factores: los planes de estímulo a la economía, la reducción de ingresos por impuestos y el retroceso de la actividad económica. La única nota positiva la pone la reducción del déficit por cuenta corriente, ya que los ciudadanos tienden a ahorrar ante las malas perspectivas económicas.
De esta forma, el déficit comercial se redujo en torno a un 30% en 2009 respecto al año anterior, aunque en 2010 volvió a empeorar. Sin embargo, eso no impidió que el resultado global arrojara un déficit alcanzó del 11,2% del PIB a cierre de 2009. Las previsiones para 2010 tampoco son halagüeñas.
La mayor parte de los organismos sitúan sus previsiones por debajo de las del Gobierno. Algunas entidades apuntan que no salen las cuentas: para alcanzar dicho objetivo el Gobierno debería reducir el gasto o aumentar los impuestos. El Gobierno se ampara en que sus previsiones de contemplan un crecimiento del 1,3%, lo que permitiría una tímida recuperación de los ingresos. Sin embargo, ningún organismo es tan optimista y Funcas reduce esa cifra a la mitad. La última carta del Gobierno ha sido la subida del tipo impositivo más alto en el IRPF, que permitirá recaudar 10.500 millones más entre 2009 y 2010. Y un subterfugio de cara a la Unión Europea: presentar como cobradas las liquidaciones de las comunidades que aún no han tenido efecto, lo que permite rebajar sus previsiones de déficit en 2,5 puntos.
Objetivo: el 3% del PIB
Controlar el déficit es uno de los objetivos primordiales del Gobierno desde que en mayo la emisión de deuda se encareció hasta niveles alarmantes. Después de un toque de atención por parte de la Unión Europea, el Ejecutivo apuntaló un plan de recorte por valor de 15.000 millones de euros. No era suficiente para cumplir con los criterios de Maastricht pero tranquilizó a los mercados: la deuda española se situaba a 144 puntos básicos del bono alemán el 24 de mayo. Ya en julio, la publicación de los test de estrés a los bancos reforzó las buenas percepciones en torno a la economía española. No obstante, el coste de financiación de la deuda ya emitida pesa como una losa sobre la recuperación de la economía. En junio se preveía que el 2,3% del gasto público se destinara al pago de intereses, lo que supone un 33% más que el año anterior y atenaza las posibilidades de inversión.
El objetivo del Gobierno es reducir el déficit en 2013 hasta el 3%, el máximo estipulado en los criterios de convergencia para la zona euro. Este límite ya existía en los años 90, pero hasta la crisis actual no se han propuesto medidas para hacerlo efectivo. A lo largo del año, la Comisión Europea propuso medidas coercitivas con base en las subvenciones que cada país tiene derecho a recibir. De esta forma, las grandes potencias de la unión seguirían contando con un margen de maniobra en sus presupuestos mientras que los países pequeños tendrían más incentivos para ser rigurosos.
Retos después de 2013
Después de la salida inmediata de la crisis se plantean nuevos retos a largo plazo para consolidar la reducción del déficit público. El primero, la reinserción de los parados de larga duración cuando la economía esté saneada. De momento hay más de un millón y medio de personas llevan más de un año en busca de un puesto de trabajo que podrían ascender a dos millones a final de año. Esto supone la pérdida de capital humano, ya sea porque emigre o por la falta de oportunidades para adquirir experiencia laboral.
En segundo lugar hay que tener en cuenta que gran parte de la deuda pública en los últimos años ha estado financiada por el superávit en las cuentas de la Seguridad social. Por ejemplo, en 2008 cerca del 13,3% de la deuda estaba en manos de la ‘hucha de las pensiones’. Sin embargo, esta situación puede mantenerse ni a corto plazo (por la pérdida del tejido empresarial) ni a largo (por el aumento del número de jubilados). Es de esperar que la tendencia iniciada en 2009 (cuando la deuda que tenían las Administraciones públicas disminuyó al 13% del total) se mantenga en 2010 (con un 12,9%) y se agrave progresivamente.
Por último, la recuperación de algunos países de la Unión Europea, como Alemania, pende sobre las finanzas públicas de los más rezagados. Cuando la locomotora de Europa vuelva a marchar a toda máquina, el mercado de renta variable se hará más atractivo para los inversores, lo que desviará la financiación hacia las empresas más dinámicas y impondrá un sobrecoste a la deuda española que a su vez penalizaría, vía impuestos, la competitividad del país, en el caso de que no se haya reducido para entonces.
Gasto público
Devolver la confianza a los mercados internacionales, de los que tanto depende España para colocar su deuda y acceder al crédito, depende de la confianza que la economía española sea capaz de generar. Más en un momento en que las predicciones de crecimiento no parecen muy halagüeñas. Para ello, resulta indispensable atajar el déficit público y cumplir con los compromisos de reducción al 3% para 2013 adquiridos por el Gobierno con la Unión Europea. Y una de las primeras medidas para alcanzar ese objetivo es recortar drásticamente el gasto público.
Fuerte gasto público
La economía estaba mal, y el Ejecutivo acudió a rescatarla. Así, durante los últimos años, los planes de estímulo fiscal han disparado el gasto público hasta niveles imposibles de asumir por un país donde los ingresos se desploman. Mantener en activo a los trabajadores del mundo de la construcción a través del Plan E costó 13.000 millones de euros entre 2009 y 2010, mientras que ayudas extra a los parados de larga duración cuestan cerca de 1.300 millones al año.
Las cifras de otros ministerios también mareaban. Con el fin de mantener la ocupación en el sector de la construcción, el Gobierno y las distintas autonomías impulsaron el gasto en rehabilitación de viviendas en los pactos de Zurbano, de tal forma que el empleo de mano de obra sería intensivo (56 puestos de trabajo por cada millón invertido) y la eficiencia energética mejoraría. Así, la cartera de ayudas del Ministerio de Vivienda alcanzaba los 1.400 millones en 2010. Entre el resto de los sectores destacaba el automovilístico, donde el Ejecutivo aprobó una ayuda de 2.000 euros para la compra de coches poco contaminantes. El importe del primer tramo de ayudas costó un total de 200 millones a las administraciones, aunque luego se amplió.
Estas medidas eran sostenibles porque la deuda pública estaba en niveles muy bajos (por debajo del 40%) y los inversores recelaban del mercado de valores, por lo que tendían a desplazarse hacia el cobijo de los bonos estatales. En este contexto de fuerte gasto público, llegaron los recortes de mayo impulsados por el Gobierno. Éstos, que supusieron un ahorro del 1,5% del PIB, preveían ya para 2010 un recorte de ayudas y gasto farmacéutico de 825 millones de euros (que en 2011 se prevé que alcancen los 2.200 millones de euros). Se acometieron otros recortes en gastos de personal, congelación de pensiones, etc. Frente a las medidas tomadas en mayo, , ya que funcionan con la financiación por adelantado según las previsiones a varios años vista y el recorte en gastos no se ha trasladado por completo a las Administraciones Territoriales en el momento en el que se fijó el dinero para transferencias todavía no había empezado la crisis.
El Gobierno logró emitir así una buena señal al extranjero que bastó para frenar el ímpetu de los mercados. Otras medidas impulsadas por la Administración central incluyen la bajada en un 5% de los salarios públicos, y la congelación en ese nivel para todo el año, entre otras medidas. A estas disposiciones se añade ahora un rosario de recortes en las cuentas para el próximo ejercicio.
Recortar gastos, la prioridad los PGE 2011
En esta línea de austeridad, los recortes son también la principal novedad de los Presupuestos Generales del Estado para 2011. La vicepresidenta tercera del Gobierno y ministra de Economía y Hacienda, Elena Salgado, presentó el pasado día 30 en el Congreso de los Diputados un anteproyecto que establece una reducción del gasto de la Administración General del Estado del 7,9% (excluyendo la participación de las Administraciones Territoriales, dado que la plena entrada en vigor del nuevo sistema de financiación autonómica impide la comparación directa con los datos de 2010). Las nuevas cuentas también prevén que el gasto medio de los Ministerios se reduzca un 16%.
Los Presupuestos Generales del Estado para 2011 aplican recortes para 22 de las 26 políticas de gasto en las que se dividen. Únicamente las partidas que experimentan un incremento son la ‘Gestión y Administración de la Seguridad Social’ (+22,1%), , las ‘Pensiones’ (+3,6%) y las ‘Subvenciones al transporte’ (+1,9%). la ‘Deuda Pública’ (+18,1%).
En el lado de las reducciones, las ‘Transferencias a otras Administraciones Públicas’ son las políticas que más bajan, con un descenso del 41,8% respecto al presupuesto inicial de 2010, hasta 42.810,6 millones. Tras esta partida, los descensos en asignación presupuestaria corresponden a las políticas de ‘Infraestructuras’ (‐40,7%), ‘Política Exterior’ (‐22,6%), ‘Acceso a la vivienda y fomento de la edificación’ (‐ 9,3%), ‘Investigación’ (‐17,5% en el caso de ‘Desarrollo e Innovación Militar’ y un ‐7% en ‘Desarrollo e Innovación Civil’), ‘Alta dirección’ (‐17,1%), ‘Industria y Energía’ (‐13,5%), ‘Cultura’ (‐12,3%) y ‘Servicios de carácter general’ (‐12,1%), Con un recorte inferior al 10%, el presupuesto recoge las políticas de ‘Sanidad’ (‐8,2%), ‘Educación’ (‐8,1%), ‘Servicios sociales y promoción social’ (‐8,1%), ‘Defensa’ (‐6,6%), ‘Administración financiera y tributaria’ (‐ 6%), ‘Justicia’ (‐5,8%), ‘Otras prestaciones económicas’ (‐5,7%), ‘Fomento del empleo’ (‐5,5%), ‘Seguridad ciudadana e Instituciones Penitenciarias’ (‐5,3%), ‘Comercio, Turismo y Pyme’ (‐5,3%), ‘Otras actuaciones de carácter económico’ (‐4,5%), ‘Agricultura, pesca y alimentación’ (‐4,3%) y, la que menos baja, ‘Desempleo’ (‐ 1,6%).
En el capítulo de gasto social (que para 2011 supondrá casi el 60% del presupuesto consolidado), aumentan los recursos destinados a costear las pensiones en un 3,6%, hasta 112.215,7 millones de euros.
Así, una vez sumada la financiación territorial, el límite de gasto no financiero del Estado se sitúa en 150.056 millones, inferior en un 18,9% al de 2010. En cuanto a la carga financiera que supone la deuda, esta partida registra un importante crecimiento, que en 2011 contará con 27.400 millones, un 18,1% más que en 2010.
Aumento de los ingresos
Una primera medida para reducir el déficit es incrementar la recaudación que hace el Estado. Así, en el capítulo fiscal, la Administración ha establecido en los PGE 2011 un incremento sobre tipos impositivos de las rentas con base imponible más alta. Hasta ahora el tipo máximo se situaba en el 43%, que pasará a ser del 45% a partir de los 60.000 euros anuales. Por encima de 120.000 euros, habrá que pagar el 47% en concepto de IRPF. Con estas medidas el Gobierno espera recaudar al menos unos cerca de 1.000 millones de euros al año.
Medidas insuficientes
Sin embargo, en opinión de muchos expertos estos recortes no parecen ser suficientes para alcanzar los objetivos del Ejecutivo, que pasan por un 6% el próximo año. Por su parte, la Fundación de Cajas de Ahorro (Funcas) cifraba en 17.000 millones de euros el recorte extra que necesitaría aplicar el Gobierno para encauzar la situación. Esto es, 1.200 euros por hogar, cuatro veces lo que la vicepresidenta Elena Salgado espera recaudar con la subida del IVA.
Asimismo, tal y como apunta el FMI, “no todas las economías reducirán el coeficiente de gasto a un nivel considerablemente inferior al registrado antes de la crisis, lo que sugiere que existe margen para nuevas reducciones”. Sólo una austeridad mayor en las cuentas públicas permitirá cumplir con los compromisos adquiridos y alejar del borde del abismo a la economía española.
Los recortes del Gobierno son necesarios pero no se han hecho necesariamente en los apartados menos importantes. Por ejemplo, ¿cuál es el coste de eliminar la publicidad en Televisión Española? El mismo que el que al ahorro que se obtiene al congelar las pensiones.
En busca de la eficiencia
La cuestión radica en saber dónde el gasto puede ser productivo y dónde no y saber aprovechar las oportunidades. Por ejemplo, la tasa de paro superior al 20% en un país donde sólo el 17% de los parados aprovecha para formarse es una oportunidad para ofrecer unos cursos útiles que permitan reubicar a los desempleados (actualmente las oficinas de empleo sólo facilitan trabajo al 3% de los inscritos) y aumentar su productividad.
Un ejemplo doméstico sobre cómo incentivar el ahorro es el reparto 21 millones de bombillas de bajo consumo, que se repartieron a través de un cheque adjunto a la factura de la luz. El programa ha costado 16 millones de euros, pero la mitad de los españoles todavía no ha recogido su bombilla. Sin embargo, si el Gobierno dejara fijar el precio de las tarifas eléctricas y subvencionarlas, los propios ciudadanos se preocuparían de ajustar su consumo energético a sus posibilidades reales.
Algunos economistas opinan que un recorte excesivo podría retrasar la salida de la crisis, mientras que otros se muestran temerosos de que la deuda lastre el crecimiento a medio plazo. En cualquier caso, el destino más eficiente para el gasto de las políticas públicas pasa por potenciar la productividad de la economía, ajustar los precios a los costes reales de producción y reducir las trabas a los mercados.
Deuda de las Comunidades Autónomas
Se acabó la fiesta
Una de las principales herramientas que han utilizado las comunidades autónomas para hacer frente a la crisis ha sido la emisión de deuda pública. Las administraciones autonómicas han tirado de este recurso hasta límites insospechados. Sólo en los dos primeros trimestres de 2010, estas entidades emitieron 104.083 millones de euros de deuda, un 26,5% más en comparación con el mismo periodo del año pasado.
La comunidad autónoma con mayor volumen de deuda en el primer trimestre fue Cataluña, con 28.769 millones de euros, cantidad que representa el 27,6% del total de la deuda acumulada en el conjunto de las comunidades. Sin embargo, la barra libre se ha cerrado. De entrada, porque los inversores extranjeros no quieren arriesgarse. Así, mientras que la Administración central vende sus letras y bonos con relativa normalidad, las Comunidades Autónomas se han encontrado con el grifo del crédito cerrado.
Consciente de que debe cumplir sus compromisos de reducción del déficit sí o sí, y del peligro que suponen las dificultades de las Comunidades Autónomas, el Gobierno puso coto en junio a este mecanismo anticrisis. Así pues, decidió restringir de forma drástica las emisiones de deuda pública por parte de las comunidades autónomas y vigilar más de cerca sus niveles de deuda.
Con las nuevas medidas, el endeudamiento debe ajustarse a la senda de reducción del déficit, de modo que durante este año sólo se autorizan emisiones de deuda por un importe máximo del 2,4% del PIB de cada comunidad autónoma. Tampoco se consentirá ninguna operación que incremente el nivel de endeudamiento de una comunidad autónoma hasta que el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) no haya informado favorablemente de su plan de reequilibrio. Una vez superado este primer filtro, y a solicitud de cada comunidad, se autorizará un primer tramo de endeudamiento que no podrá superar el 0,75% del PIB regional.
Medidas tardías
Con el nuevo régimen, hay comunidades que lo están pasando mal, dado su alto grado de dependencia de la liquidez que aportan las emisiones de deuda y a que no ven por dónde recortar gasto público. Pero se trataba de unas medidas necesarias que, al igual que sucede con el recorte del gasto público, parecen llegar tarde.
Después de todo, se prevé que el año que viene las comunidades autónomas necesiten endeudarse entre 25.000 y 30.000 millones de euros más. Una cantidad demasiado elevada en un contexto en el que los mercados de capitales siguen sin funcionar con normalidad. Así, se verán obligadas a elevar la rentabilidad que ofrecen por título emitido, como le ha sucedido a la Generalitat de Cataluña, que tendrá que pagar un 4,75% para financiarse a un año con su reciente emisión de bonos a particulares.
Casi la mitad de estos ingresos no financieros se destinará a pagar el desequilibrio correspondiente a 2011 –unos 14.000 millones de euros‐. El resto refinanciará deuda generada en los últimos años. Es decir, la deuda se ha agrandado tanto que ni siquiera la emisión de nuevos títulos permite sufragar gastos corrientes. Con estas nuevas emisiones, la deuda pública de las comunidades autónomas se situará en el próximo ejercicio cerca de los 140.000 millones de euros, frente a los 110.000 millones en 2010. Dicho en otros términos, esto significa que desde mediados de 2008, la deuda autonómica habrá crecido un 220%.
En estas circunstancias, los expertos temen que más Comunidades Autónomas sigan el ejemplo de Cataluña y ofrezcan deuda a particulares, compitiendo así con las cajas de ahorro, que tampoco encuentran la financiación que necesitan en los mercados extranjeros. Así pues, entraría un nuevo luchador en la llamada guerra del pasivo: la Administración Autonómica.
Sin margen de maniobra
El plan no le puede salir mal al Gobierno, cuyos poderes sobre las autonomías son limitados para ‘obligar’ a que recorten gastos. Si alguna Comunidad Autónoma quiebra y el Ejecutivo se ve obligado a rescatarla, su ajustada senda de reducción del déficit puede convertirse en un camino de espinas para la economía nacional en el futuro.
Algunos expertos, como Andrés Rodríguez Pose, de la London School of Economics, ya alertan de esta posibilidad. «Saben que el Estado no permitirá que quiebren. Eso crea un riesgo moral que al final plantea un peligro para el Estado». A pesar de que no existe consenso entre los analistas a la hora de cuantificar un supuesto rescate, sí advierten de que la nueva circunstancia obligaría al Gobierno a recaudar más fondos o incluso a recortar su propio gasto aún más en un presupuesto por sí doloroso, y volvería a poner bajo la lupa los ya rebajados ratings crediticios. Lo único que se sabe a ciencia cierta de momento es que desde el extranjero esperan, pero miran con ojos desconfiados. Así se desprende de decisiones como la de la agencia de calificación Fitch de colocar en agosto todas las Comunidades Autónomas que tiene en estudio a «perspectiva negativa», citando los frágiles balances corrientes y el peligro de una creciente deuda.
Gasto público de las CC.AA.
“Quizá el mayor riesgo para el cumplimiento de los objetivos por parte de las Administraciones Públicas surge de las posibles desviaciones que se puedan producir en el ámbito de las Administraciones Territoriales. Como es bien sabido y he reiterado en numerosas ocasiones, la elevada descentralización del gasto público en nuestro país hace que el concurso de las Administraciones Territoriales sea esencial para el logro de la estabilidad presupuestaria. Al finalizar este año será posible hacer una valoración completa del esfuerzo de consolidación que comportan los Presupuestos autonómicos, pero mi impresión es que a día de hoy las medidas anunciadas por la mayoría de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales distan de responder a la reducción del gasto público que se necesita”.
Así se expresó ante el Congreso el Gobernador del Banco de España, Miguel Ángel Fernández Ordóñez (“MAFO”), el pasado 5 de octubre. Sus declaraciones (entre las que incluyó incluso la sugerencia de imponer un límite de gasto a comunidades autónomas y ayuntamientos), provocaron un tsunami de críticas que recorrió toda la geografía española. Casi todas las entidades autonómicas manifestaron su disconformidad con la postura del regulador.
Sin embargo, el Gobernador del Banco de España ha dicho en alto lo que muchos economistas y organismos internacionales piensan: la eficacia de las medidas de consolidación fiscal aprobadas por el Gobierno y la salida de la crisis dependen de que las comunidades autónomas cumplan con su parte. Algo que, a fecha de hoy, no parece fácil.
Una de las razones es que las autonomías han quedado como garantes de los servicios públicos básicos, tales como la Educación o la Sanidad, por lo que es complicado ajustar el presupuesto cuando baja la recaudación. De hecho, casi dos terceras partes de su presupuesto se ve comprometido a estas partidas. Así pues, el margen autonómico es pequeño, más teniendo en cuenta las crecientes cantidades del gasto no productivo destinadas a costear la deuda colocada. Y no parece que esta vez el Estado les vaya a entregar por error 25.500 millones de euros más de lo recaudado, como sucedió en 2009. En estas circunstancias, únicamente la Comunidad de Madrid, al ser una de las más dinámicas, ha podido cumplir con la estabilidad presupuestaria durante dos años consecutivos.
Objetivo: 1.3% del PIB en 2011
El pasado mes de junio, el Gobierno y las comunidades autónomas pactaron en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) la reducción del déficit de éstas hasta llegar al 1,3% del PIB en 2011. Para ello, se acordó una reducción en gastos de 11.000 millones de euros. Estas modificaciones fueron la consecuencia de la modificación del Acuerdo Marco con las comunidades y ciudades con Estatuto de Autonomía sobre la sostenibilidad de las cuentas públicas, suscrito el pasado 22 de marzo, para adaptarlo al nuevo escenario de consolidación fiscal.
Después de esta llamada al orden, las comunidades autónomas están proponiendo para el próximo ejercicio recortes presupuestarios que oscilan de media entre el 8% y el 9%.
De todas formas, a pesar de que este recorte sea el más severo desde que se constituyeron las comunidades autónomas hace 30 años, se queda corto a la luz de un estudio publicado por la Fundación Progreso y Democracia, que afirma que las CCAA “despilfarran” 26.000 tan sólo en personal y gasto corriente. Éste revela datos sorprendentes, como el coste de cada diputado en el Parlamento de Cataluña, prácticamente el doble que el de uno en el Congreso (505.000 euros por 280.000). En números absolutos, la comunidad que más dinero podría ahorrarse sería Cataluña, que encabeza esta clasificación con 5.488 millones de euros, muy por delante de los 3.080 de Andalucía y de los 2.900 de Madrid, si bien hay que señalar que el estudio está elaborado con los presupuestos del año 2008 y desde entonces el gobierno presidido por Esperanza Aguirre ha desarrollado varias políticas de contención del gasto.
Murcia sería la comunidad más ahorradora, ya que lidera todas las clasificaciones de eficiencia (es decir, siguiendo los criterios del estudio apenas podría ahorrar), seguida de Ceuta, Melilla y La Rioja. Asimismo, Navarra, Murcia, Extremadura y Galicia serían las más eficaces, mientras que Cataluña y la Comunidad Valencia serían las que más malgastan. Andalucía, Castilla y León y Castilla‐La Mancha se encontrarían en el grupo de las autonomías estancadas: desciende tanto su gasto corriente y de personal como su PIB.
Reorganización de competencias
Es necesario reordenar las competencias regionales y locales, como afirmó el consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid al hilo de las declaraciones del Gobernador del Banco de España. Hay muchas áreas en las que se podría ahorrar: la inexplicable duplicación de instituciones como el defensor del pueblo o los institutos de meteorología, la publicidad institucional, las televisiones y radios autonómicas, la irracional proliferación de universidades públicas…
Si todas las comunidades fuesen tan eficientes en sus gastos de personal como las tres mejores se podrían ahorrar cada año nada más y nada menos que 12.845 millones de euros, es decir, aproximadamente el 1,2% del PIB español. Y por el otro lado, si en la gestión de sus gastos corrientes fuese tan ajustada como la de las tres mejores autonomías en este campo el ahorro resultante se elevaría a 13.263 millones. En cualquier caso, un buen punto de partida podría ser otra de las peticiones del Gobernador del Banco de España en su polémica comparecencia: que las CCAA faciliten en el futuro datos de su ejecución presupuestaria mes a mes como lo hace el Estado central, algo que resulta «muy importante» para vigilar lo que se está haciendo.
Financiación total
La gran contracción
Las Comunidades Autónomas no son las únicas que se están teniendo que apretar el cinturón. Las cuentas tampoco les salen a muchos de 8.112 ayuntamientos que tiene España. A las dificultades de acceso al crédito se une un problema fiscal. Como consecuencia de la crisis inmobiliaria, han dejado de recaudar cerca de 15.000 millones de euros por año que antes se debían a operaciones vinculadas a la compra de viviendas, ya fuera mediante el IVA o el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales.
Malas noticias para unos organismos cuyo margen tributario es muy limitado. Antes de 2007, muchos de los ayuntamientos españoles habían basado una gran provisión de servicios en la idea de que el boom inmobiliario nunca iba a terminar. Eso les había permitido mantener unos niveles de deuda por debajo del 2,8% del PIB. En apenas dos años, el conjunto del endeudamiento local ha pasado a representar el 3,4% de la economía española. Unos niveles demasiado elevados si tenemos en cuenta que la posibilidad de hacer negocio con el ladrillo se retrasa, y que cada vez cuesta más colocar deuda emitida en los mercados de capitales.
Un estudio llevado a cabo por la Fundación Progreso y Democracia y UPyD cifra en 6.211 millones de euros el gasto municipal innecesario de los 40 principales ayuntamientos de España. Entre ellos, destaca el consistorio madrileño, que concentra el 38% de todo el sobrecoste municipal de las 40 grandes ciudades, con 2.388 millones al año, seis veces más que Barcelona, aunque su población sólo es el doble que la de la capital catalana.
Negociando la financiación
Para que puedan afrontar esta situación de adversidad económica, sin comprometer la viabilidad de las empresas, castigar injustamente a sus ciudadanos o provocar una nueva burbuja inmobiliaria, es necesario que el estado central penalice este tipo de comportamientos. También ha de desarrollar un modelo tributario que evite la dependencia del ladrillo en la misma medida que ha cedido gran parte de los ingresos por distintos tipos de impuestos a las Comunidades. Y tiene que ser un modelo uniforme que favorezca la disciplina fiscal.
Además, el Gobierno tiene que buscar una forma de garantizar el pago a los proveedores como única posibilidad de mantener la actividad local. Por lo pronto, les ha ofrecido un salvavidas en los presupuestos para 2011 al disponer que las entidades locales no tengan que comenzar a reintegrar la liquidación negativa del ejercicio 2009 hasta el mes de enero de 2012, y al aplazarla durante un periodo de cinco años.
¿Qué gasto supondrán las entidades locales en los PGE 2011?
A pesar de los recortes planteados por el Gobierno, las entidades locales recibirán el año próximo 14.443 millones de euros por su participación en los Ingresos del Estado, lo que confirma el incremento del 9% sobre 2010. Esta cantidad se desglosa en transferencias corrientes que recibirán los Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares en concepto de entregas a cuenta (13.235,98 millones los euros) y cesión de impuestos estatales (más de 1.500 millones de euros).
Así, el montante total de la financiación local alcanzaría los 14.760 millones de euros, a los que hay que descontar los 303 millones que las entidades locales deberán devolver el próximo año como primer pago por la liquidación negativa del ejercicio 2008. Según el texto de los PGE 2011, las entregas a cuenta a los Ayuntamientos sujetos al régimen general ascenderán a 3.913,26 millones de euros. En el caso de los consistorios incluidos en el modelo de cesión, la cantidad presupuestada es de 5.015,22 millones de euros. Las provincias y entes asimilados recibirán a cuenta 4.293 millones.
Asimismo, y entre otras medidas, el texto remitido al Congreso de los Diputados incluye un fondo especial para pequeños municipios, dotado con 45 millones de euros (lo que implica una reducción de 5 millones respecto a los 50 que han recibido estos municipios durante 2010).
La alternativa
Los propios presupuestos para 2011 confirman el enorme gasto que supone para España la actual organización local, que requiere de mayores cantidades de dinero incluso en tiempos austeros. Así pues, se hace imprescindible encontrar una solución que recorte drásticamente los gastos locales y ofrezca a su vez un mejor servicio a los ciudadanos.
En este sentido, los propios autores del estudio de la Fundación Progreso y Democracia proponen reducir el número de municipios (8.122 en la actualidad) en un 70%, ya que la mayoría de ellos son demasiado pequeños para ser eficientes. Este cambio de modelo ya ha sido implementado con éxito en el pasado en algunos de nuestros socios europeos, como Reino Unido, Alemania y Bélgica.
En España, un total de 6.821 pueblos tienen menos de 5.000 habitantes, con lo que eso supone en sobrecoste por alcaldías, concejales, edificios municipales y administración duplicada, entre otros costes.
El tamaño más eficiente para un municipio son los 20.000 habitantes, según los cálculos de esta organización. Ese número garantiza (salvo contadas excepciones, como Bilbao, Sevilla, Vitoria, Pamplona y San Sebastián) la existencia de economías de escala.
Sólo en concejales, una reforma de estas características permitiría suprimir 45.158 ediles de los 62.158 que hay en los municipios de menos de 20.000 habitantes si se fusionaran en 1.000 consistorios.
Para acometer esta reducción, los responsables del estudio sugieren que el Gobierno proponga fusiones municipales inicialmente de forma voluntaria para conseguir núcleos de al menos 5.000 habitantes, aunque primando concentraciones mayores, de 10.000 ó 20.000.
A su vez, esta reducción supondría la supresión de las diputaciones provinciales (ya que su objetivo es asumir los servicios de los pueblos pequeños), con lo que el ahorro potencial anual podría ascender a unos 3.900 millones de euros.
