1. Next Generation EU y el marco financiero plurianual

El acuerdo alcanzado en el Consejo Europeo el 21 de julio de 2020 ha supuesto un hito en la historia de la construcción del viejo continente: ante la crisis de la covid-19, la Comisión Europea, en mayo, había presentado un paquete de medidas de gran alcance que aunaba el marco financiero plurianual (MFP) para el periodo 2021-2027 con un presupuesto de 1,1 billones de euros, y un nuevo instrumento, llamado Next Generation EU (NGEU), dotado con 750.000 millones de euros (de los cuales, 500.000 eran subvenciones y 250.000 préstamos).

Esta propuesta se sumó a las políticas de seguridad ya avanzadas por las instituciones europeas, como el Apoyo Temporal para Mitigar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE por sus siglas en inglés), que tiene como objetivo apoyar a los trabajadores cuyos puestos peligren debido a la crisis, así como al estímulo a la inversión y el respaldo del Banco Europeo de Inversiones y el Mecanismo Europeo de Estabilidad, todo por un importe total de 540.000 millones de euros.

Dadas las diferencias políticas e ideológicas entre los países del sur de Europa y los más austeros, la tarea del Consejo Europeo no era de fácil alcance. Finalmente, se acordó que el Plan de Recuperación se dotara con 1,824 billones de euros, de los cuales 1,074 se articularían a través del balance MFP, mientras que 750.000 millones lo harían por medio del NGEU, financiado con emisión de bonos europeos. Los principales cambios entre la propuesta de mayo y el acuerdo de julio se tradujeron en lo siguiente:

1. El nivel de subvenciones en el NGEU se redujo de 500.000 millones de euros a 390.000 millones.
2. Esta disminución se compensó con un aumento en los préstamos desde los 250.000 millones de euros a 350.000 millones.
3. El tamaño del MFP 2021-27 se contrajo en 25.700 millones de euros en comparación con el de mayo de 2020.

En definitiva, se consiguió llegar a un consenso entre los Estados que defendían unos instrumentos a fondo perdido y los que se mostraban más partidarios de los préstamos. De hecho, aunque el volumen de subvenciones dentro del NGEU haya disminuido, esto no ha influido en su principal componente: el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), el cual cuenta con una dotación de 672.500 millones de euros, de los cuales 360.000 corresponden a préstamos, mientras que 312.500 millones se repartirán en forma de subvenciones, condicionadas a algunas recomendaciones. Los restantes 77.500 millones del NGEU se incorporarán de otras formas. Por un lado, agregará fondos a instrumentos ya existentes, como Horizonte 2020 (esta financiación adicional del NGEU se gastará en los dos primeros años de este). Por otro, también creará nuevas iniciativas que duren solo el período de recarga de dos años, incluido el REACT-EU, que aumentará la cohesión de los Estados miembros.

Claramente, el NGEU constituye el canal más interesante para estos países, gracias a los instrumentos a fondo perdido y porque se emitirán en el mercado de bonos a través de la Comisión Europea. Para conseguir estos fondos, los Estados miembros están presentando desde el 15 de octubre planes nacionales de recuperación, comprometiéndose a reformar sus economías para desbloquear la parte de financiación que les han asignado, que se distribuirá entre 2021 y 2023. Las propuestas de cada uno, además, necesitarán tomar en consideración las directrices de la UE, subrayando especialmente los tres ámbitos siguientes: el ecológico, el digital y el social. Estas tres áreas van a marcar la agenda del Plan de Recuperación y, por tanto, en ellas se va a centrar este artículo.

Como explicó a principios de septiembre el comisario europeo de Economía, Paolo Gentiloni, “las prioridades comunes europeas son esencialmente tres: usar recursos de recuperación y resiliencia para la transición ambiental, en la que existe una restricción del 35%, para la sostenibilidad social, y para la competencia y la transición digital (que tiene que ser por lo menos un 20% del Plan)” [1]. Además, el comisario recordó que los países no han de olvidarse de las recomendaciones económicas efectuadas por la Comisión Europea a cada miembro para avanzar en sus reformas estructurales.

Gráfica 1. Fondos del Next Generation EU por Agenda

Por otro lado, el marco financiero plurianual está dividido en siete rúbricas, conforme a los principios generales consagrados en los Tratados de la Unión, abarcará siete años, de 2021 a 2027, y los fondos que provee los gestionará la Comisión Europea con los Estados miembros para conseguir los objetivos de su propia legislatura.

Gráfica 2. Marco financiero plurianual por rúbrica (en miles de millones de euros)

Respecto al MFP, además, la Unión obrará para reformar e instaurar vías de obtención de nuevos recursos propios, las cuales también estarán vinculadas con las agendas verde y digital. En primer lugar, se quiere establecer a partir de 2021 un impuesto sobre los residuos plásticos no reciclados. Luego, a partir del primer semestre de ese año, la Comisión realizará propuestas relativas a emisiones de carbono y a un impuesto digital. Finalmente, se trabajará en un impuesto sobre las transacciones financieras.

En definitiva, todo el Plan de Recuperación exhibe una alineación clara con los objetivos a largo plazo de la Comisión Europea: “Aprovechar el poder transformador de la doble transición climática y digital” [2], guardando un especial cuidado hacia las clases más vulnerables. En julio de 2019, Ursula von der Leyen presentó las seis prioridades de la Comisión Europea hasta 2024:

• Un Pacto Verde Europeo

• Una economía en pro de las personas

• Una Europa adaptada a la era digital

• La protección del estilo de vida europeo

• Una Europa más fuerte en el mundo

• Un nuevo impulso a la democracia europea

Así, estos tres aspectos (el social, el ecológico y el digital) se tratan de los tres pilares centrales tanto de la Comisión Von der Leyen como del Plan de Recuperación. En consecuencia, tanto el NGEU como el MFP “contribuirán a transformar la UE a través de sus principales políticas, en particular el Pacto Verde Europeo, la revolución digital y la resiliencia” [3].

Por último, antes de entrar en las agendas políticas del Plan de Recuperación, parece importante señalar algunos matices sobre este. En primer lugar, que, a día de hoy (29 de octubre), todos los instrumentos de asignación monetaria a los países son solo estimaciones y no cifras oficiales. Según las previsiones de la Comisión, el fondo estará legalmente operativo a partir de enero de 2021, y los planes nacionales para el MRR se podrán entregar hasta abril de 2021. Por tanto, la dotación del Plan solo podrá llegar de una forma efectiva a partir del segundo semestre 2021. Un segundo punto, relacionado con este, es que el Plan puede todavía sufrir cambios y, de hecho, está siendo objeto de grandes discusiones dentro del Parlamento Europeo. En tercer y último lugar, muy remarcable a nivel político, no hay que perder de vista que solo una parte de la financiación es a fondo perdido. En los últimos meses, muchos políticos han lanzado el mensaje de que estos fondos se tratan de un regalo de la Comisión a los países, lo cual es totalmente falso. El NGEU constituye un paso muy importante dentro la construcción de la UE, pero, por el hecho de emitir bonos europeos en el mercado, hay que devolverlos todos, también las subvenciones. La única diferencia estriba en que estas se devolverán a los prestamistas a través de impuestos europeos y con los futuros presupuestos de la UE, mientras que los préstamos los tendrán que restituir los países individualmente. Además, las subvenciones están sujetas a reformas estructurales y contemplan la posibilidad de que los beneficiarios apliquen un freno de emergencia.

En principio, el Consejo, la Comisión y el Parlamento europeo no se enfrentarán a grandes obstáculos para formalizar el acuerdo alcanzado este verano y, por tanto, utilizaremos los cálculos que se manejaron entonces. Además, con toda probabilidad, las tres agendas postuladas por la Comisión Europea saldrán adelante, con o sin el NGEU. Por consiguiente, a lo largo de las siguientes páginas, trataremos de explicar las tres transiciones (ecológica, digital y social), usando tanto los fondos de recuperación como otras medidas que se han ido avanzando durante los últimos meses a través de la Comisión Von der Leyen. Por último, analizaremos los datos para España, a partir de las propuestas que ha lanzado el Gobierno para la recuperación de la economía, relativas a las agendas ecológica y digital.

2. La Agenda Verde

La Agenda Verde, más conocida como el Pacto Verde, se erige probablemente en el plan más ambicioso de la actual Comisión Europea. Su objetivo principal pasa por que la UE sea climáticamente neutra de aquí a 2050, es decir, que emita la misma cantidad de dióxido de carbono (CO2) a la atmósfera que la que retira por distintas vías, lo que dejaría un balance cero. Desde el comienzo de su legislatura, la presidenta Von der Leyen ha subrayado la meta de que la UE lidere la transformación ecológica, reduciendo la emisión de carbono, invirtiendo en instrumentos a tal efecto, y creando una economía circular enfocada en el uso sostenible de los recursos.

La crisis de la covid-19 ha permitido dar un paso más dentro de esta Agenda hacia la transición ecológica. Según estimaciones de la Agencia Internacional de la Energía (IEA, por sus siglas en inglés), “las emisiones globales de carbono caerán este año como resultado de las principales interrupciones en los viajes, el comercio y la actividad económica provocadas por la pandemia” [4]. La UE y más instituciones internacionales han aprovechado desde el principio esta situación para impulsar un cambio en ese sentido. Dentro del Plan de Recuperación, la Comisión Europa habilitará diferentes instrumentos específicamente centrados en el medio ambiente, los cuales se dividirán entre estos fondos:

• La Política Agraria Común (PAC), con 356.400 millones de euros, que sigue siendo la herramienta más importante dentro del presupuesto de la UE, y que regula el funcionamiento del sistema agroalimentario en todo el continente.

• Un nuevo Fondo para la Transición Justa, con 17.500 millones de euros, de los cuales 10.000 procederán del NGEU.

• El pilar II (desarrollo rural), con 7.500 millones del NGEU y 77.900 millones del MFP, “producirá bienes públicos medioambientales específicos, mejorará la competitividad de los sectores agrícola y silvícola, y promoverá la diversificación de la actividad económica y la calidad de vida y de trabajo en las zonas rurales” [5]. Sin embargo, el objetivo de la Comisión Europea resulta mucho más amplio. Como ha recordado Gentiloni, “la sostenibilidad será el reto central del Plan de Recuperación para diseñar el modelo social de los próximos años” [6]. En primer lugar, porque por lo menos el 37% de los fondos del NGEU destinados a los países tiene que estar vinculado a reformas relativas a la transformación ecológica.

En segundo, porque, como hemos mencionado anteriormente, el Pacto Verde se trata de un proyecto muy ambicioso de la Comisión Von der Leyen, que incluye diferentes planes y pretende impulsar una transformación ecológica de 360º. Un ejemplo de este cambio lo encontramos en el Sustainable Europe Investment Plan, anunciado en enero 2020, que movilizará 1 billón de euros de inversiones sostenibles a través del presupuesto europeo. Además, el Plan quiere delinear un marco de trabajo para los inversores privados, creando una taxonomía para identificar los productos financieros sostenibles [7].

2.1. Una economía sostenible

La cuestión ecológica, que ya se perfilaba como una de las prioridades en el mundo anterior a la covid-19, se ha convertido en un elemento nuclear de las agendas de las instituciones públicas, comprometidas con proponer el Green New Deal para gestionar la transición ‘verde’. La pertinencia de revisar los modelos de crecimiento y de desarrollo de los países a la luz de la sostenibilidad ambiental no solo viene dada por la necesidad de cuidar mejor el planeta, sino también por la de identificar fuentes de energía que sustituyan a las principalmente vinculadas al uso de combustibles fósiles. De hecho, la IEA ha reconocido que las técnicas convencionales de extracción de petróleo ya no permiten que la oferta mundial diaria atienda el ritmo de aumento de la demanda mundial diaria del oro negro. Cuando la oferta alcance su límite máximo y la demanda siga creciendo, el precio del petróleo se elevará considerablemente, lo que penalizará, en primer lugar, a los segmentos más débiles de la población.

La transición ecológica consiste en un proceso por el que nuestras sociedades podrían pasar de una organización económica centrada en el consumo de combustibles fósiles, con emisiones masivas de gases de efecto invernadero entre sus subproductos, a otra cada vez más eficiente energéticamente y menos contaminante. El paso más inmediato para implementar este cambio implica la renovación térmica, a fin de reducir drásticamente el consumo de los edificios, el primer abismo energético de las economías actuales. Este problema no es tanto de carácter técnico como de falta de financiación, por lo que los fondos mencionados podrían representar una solución. El segundo campo de trabajo debería abordar la segunda fuente de consumo de combustibles fósiles: los medios de locomoción (avión, coche, tren). Plantearse esto desde un punto de vista ecológico no resulta fácil. La pandemia de covid-19 ha hecho que se organicen videoconferencias en lugar de viajar a los destinos más dispares para cualquier tipo de reunión. Por tanto, la sustitución de los medios de transporte requiere compromisos políticos y una reorganización territorial. La tercera área de acción trata de transformar la manera en que se produce la energía: aunque no se puedan cerrar todas las centrales eléctricas de carbón, habrá que intentar capturar el CO2 producido e invertir en fuentes de energía no fósiles.

Aunque el camino hacia una economía más sostenible desde el punto de vista medioambiental se halla en el punto de mira del mundo civil y político, y, en este sentido — como hemos visto —, se están poniendo en juego enormes recursos públicos, el ámbito empresarial, y en particular el sector financiero, continúa siendo clave en esta transición. Varios expertos han comenzado a adoptar el término “finanzas sostenibles”, entendidas como aquella financiación que persigue crear valor a largo plazo, asignando recursos financieros a actividades que no solo generan una ganancia económica, sino que también tienen efectos positivos a la hora de alcanzar los objetivos fijados por las instituciones públicas (por ejemplo, el Green Deal de la Comisión Europea [8] mencionado anteriormente). Si la evidencia del impacto negativo de los riesgos ambientales y sociales en los operadores del sector financiero resultaba cada vez más tangible, la pandemia ha demostrado aún más la necesidad de una acción coordinada entre los actores públicos y privados.

En este momento, según el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP por sus siglas en inglés), el sistema financiero estaría atravesando una “revolución silenciosa” que le permitiría orientarse hacia el desarrollo sostenible [9]. Este viraje debe lograrse mediante la interacción de tres tipos de iniciativas:

• Iniciativas de mercado: han permitido la creación de productos financieros para el desarrollo sostenible (por ejemplo, green bonds) y la difusión de información sobre la sostenibilidad. Entre otras cosas, varios participantes del mercado han empezado a adaptar sus modelos y estrategias de negocio en esta dirección.

• Iniciativa nacional: la existencia de fallos del mercado requeriría un enfoque sistemático en este sentido de las intervenciones públicas que se pusieran en marcha, acompañadas de una hoja de ruta nacional, que debería elaborarse en colaboración con el sector privado.

• Iniciativas internacionales: estas últimas deberían centrarse en la enunciación de principios y normas.

La integración de estos tres niveles posibilitaría un modelo de financiación subsidiaria sostenible, pero lograrlo requiere ante todo un esfuerzo coordinado por parte de todos los agentes públicos y privados del sistema financiero capaces de definir la infraestructura general. Esto se sumaría a ciertas condiciones, tales como la disponibilidad de información suficiente, precisa y comparable; mejorar la divulgación de información no financiera por parte de las empresas; garantizar principios contables que no desalienten la inversión sostenible; o potenciar la transparencia de los instrumentos de evaluación de la sostenibilidad de las inversiones. Un último factor consistiría en el incremento de la capacidad de la inversión sostenible: la oferta de productos financieros en línea con las preferencias de los inversores minoristas en temas de sostenibilidad, y el desarrollo de una cartera de proyectos por parte de empresas y administraciones públicas en los que las finanzas sostenibles puedan invertir.

3. La Agenda Digital

La digitalización se ha erigido en la principal transformación atribuible a la covid-19. Según una encuesta de Eurofound, más de un tercio (37%) de los trabajadores en la UE han empezado a teletrabajar como resultado de la pandemia [10].

Por tanto, podemos considerar la Agenda Digital la segunda gran área de inversión del Plan de Recuperación. El Consejo Europeo ha acordado un presupuesto total de 143.400 millones de euros, de los cuales 132.800 vienen del MFP y 10.600, del NGEU. Los fondos más importantes relacionados con la digitalización son los siguientes:

• Horizonte Europa, con un presupuesto de 75.900 millones de euros por el MFP y 5.000 millones más del NGEU. Este fondo servirá como instrumento para financiar iniciativas en materia de investigación, desarrollo e innovación. Dicho esto, un aspecto fundamental de este fondo será el gasto sobre cambio climático, que necesitará ascender a, por lo menos, un 35% del total.
• InvestEU, que prestará “apoyo a los objetivos de actuación de la Unión, movilizando inversión pública y privada de la UE que cumpla el criterio de adicionalidad, subsanando de ese modo las deficiencias del mercado y las situaciones de inversión subóptimas que impiden alcanzar las metas de la UE en materia de sostenibilidad, competitividad y crecimiento integrador” [11]. La asignación del fondo InvestEU para el periodo 2021-2027 se cifra en 2.800 millones de euros y se complementará con reflujos procedentes de instrumentos anteriores a 2021, y 5.600 millones del NGEU. Se establecerá un sistema de transición específico en el marco de InvestEU como segundo pilar del Mecanismo para una Transición Justa.
• El mecanismo “Conectar Europa”, con el fin de mejorar la interconexión entre los países miembros de la UE. Este instrumento estará dotado con 28.400 millones de euros, de los cuales 21.000 millones irán para el sector del transporte, 5.000 millones para la energía, y 1.800 millones para la economía digital.
• Programa Europa Digital, con una dotación de 6.800 millones de euros, dedicados a inteligencia artificial y ciberseguridad.

Estos fondos están en línea con los objetivos impuestos por la Comisión Europea de mejorar la estrategia digital de la UE, invirtiendo en nuevas tecnologías, como el 5G y la inteligencia artificial, con las que hacer prosperar la digitalización de la economía europea. Desafortunadamente, el nivel actual a este respecto de las empresas europeas sigue estando por debajo del de Estados Unidos. Según una encuesta del Banco Europeo de Inversiones [12], el déficit de digitalización de las compañías del viejo continente afecta a todos los sectores de la economía. Además, el problema persiste cuando se comparan los niveles de adopción de nuevas tecnologías, como el internet de las cosas o la robótica. Por tanto, los fondos europeos constituyen una gran oportunidad para invertir en estas áreas de desarrollo.

Un enfoque interesante para analizar el grado de desarrollo de la digitalización en las economías europeas se basa en el Índice de la Economía y la Sociedad Digitales (DESI por sus siglas en inglés), compuesto por cinco indicadores sobre su rendimiento digital: la conectividad, el capital humano, el uso de los servicios de internet, la integración de la tecnología digital, y los servicios públicos digitales. Un estudio de la Comisión Europea sobre este índice [13] pone de manifiesto que unas políticas digitales sólidas pueden tener un impacto positivo en los resultados de cada país. Sin embargo, el informe muestra también la enorme brecha digital que existe en nuestro continente: más de un tercio de la población activa europea carece de competencias digitales básicas, a pesar de ser un mínimo exigido para la mayoría de los puestos de trabajo y de que, al mismo tiempo, cada vez hay una mayor demanda de competencias digitales avanzadas en todos los sectores de la economía, como demuestra el aumento de las contrataciones de especialistas en tecnologías de la información y las comunicaciones en la UE [14]. Esta diferencia de conocimientos y de habilidades puede generar incertidumbre en la población más vulnerable y profundizar la fragilidad del mercado laboral [15].

3.1. El futuro del trabajo

El estado actual del mercado de trabajo se caracteriza crecientemente por la siguiente polarización: empleos para los que se requieren altas capacidades y talentos frente a otros de bajo perfil y bajo contenido.

En los últimos años, además, las nuevas tecnologías han eliminado los puestos que implicaban rutinas muy específicas o tareas sencillas y predecibles [16]. Los datos muestran un incremento del número de empleos en ambos extremos del espectro y una disminución de los del medio [17].

Los economistas llaman convencionalmente a estos fenómenos ‘polarización del mercado laboral’ y ‘cambio tecnológico basado en las habilidades’. Esta distinción entre trabajos “lousy” y “lovely” descansa en el nivel de capacitación necesario, la remuneración y todo lo relacionado con un tipo de trabajo en particular. Así, hay una tendencia de que el mercado se divida en dos categorías: por un lado, la de trabajos para los que se pide poca formación, con salarios bajos y escasas perspectivas profesionales; por otro, los que demandan mayor nivel educativo y complejidad, y que ofrecen retribuciones más altas.

El Banco Mundial predice que, durante la próxima década, las categorías laborales con una contracción más veloz corresponderán a aquellos empleos de mediana cualificación, y las diez de crecimiento más rápido pertenecerán a los de baja o alta [18]. McKinsey Global Institute pronostica una transformación aún más dramática: que casi un tercio de la fuerza laboral de Estados Unidos, en su mayoría en trabajos de cualificación media, se verá desplazada por la automatización para 2030 [19]. Los graves límites de la cultura del trabajo actual resultan universalmente reconocidos, incluso si no hay convergencia de opiniones sobre los caminos a seguir para superarlos. En un bando figuran los apologistas, los tecno-optimistas que basan su esperanza en el hecho de que el desempleo a causa de la tecnología se tratará de un fenómeno transitorio, destinado a desaparecer cuando la economía se ajuste a la nueva trayectoria. En el frente opuesto se posicionan los apocalípticos, los tecno-pesimistas.

Si bien es cierto que la tecnología siempre ha destruido y creado trabajo, esto no se ha traducido en una sociedad sin trabajo, sino en una transformación radical de este. Sin embargo, el mecanismo de sustitución sí ha cambiado: el que funcionó más o menos bien durante las dos primeras revoluciones industriales hoy ya no lo hace con la inteligencia artificial y la robótica. Si en el pasado las máquinas reemplazaron el trabajo físico del hombre —primero en la agricultura y luego en la industria—, impulsando empleos de mayor valor cognitivo, ahora, la nueva trayectoria tecnológica cubre todo el espectro cognitivo. Básicamente, sería irresponsable descuidar las consecuencias del desplazamiento que acabamos de mencionar, y, si se tiene voluntad, se podrían tomar medidas tendentes a aumentar en un volumen suficiente la demanda laboral. No olvidemos que, de hecho, en una economía avanzada, el desempleo nunca se debe al progreso técnico, sino a la obsolescencia de la estructura institucional y la inadecuación de las políticas implementadas.

Una condición previa para la implantación de una estrategia orientada al pleno empleo implica el reconocimiento de que el trabajo, incluso antes que un derecho humano, se trata de una necesidad incontenible de la persona. La necesidad —como ya lo había definido Aristóteles— que cada individuo siente de transformar la realidad de la que forma parte y, por tanto, de construirse. Reconocer que el trabajo constituye una necesidad fundamental va mucho más allá de decir que equivale a un derecho. Le confiere fundamento no solo jurídico, sino también ético, al derecho al trabajo, que, de otro modo, sería un derecho infundado.

El trabajo justo no solo asegura una remuneración justa a quienes lo han realizado, sino que satisface la necesidad de autorrealización de quien actúa y, por tanto, se esfuerza por desarrollar plenamente sus capacidades. Como actividad transformadora, el trabajo interviene tanto sobre la persona como sobre la sociedad, tanto sobre el sujeto como sobre su objeto. Estos dos resultados conjuntos definen el carácter moral de la obra. De ello se desprende que el proceso mediante el cual se producen los objetos de valor moral no sea axiológicamente neutro, como por desgracia seguimos creyendo. En otras palabras, el lugar de trabajo no es simplemente aquel donde ciertos inputs se convierten en ciertos outputs, sino también aquel donde se forma y transforma el carácter del trabajador.

Eso reviste su importancia porque, si bien pensar que se puede proporcionar un trabajo a todo el mundo se trata de una utopía (se acabaría aceptando la taxonomía de ‘trabajadores pobres’ como algo natural), hay que fomentar en cambio, con políticas inteligentes y valientes, la transferencia de trabajo “liberado” por el sector capitalista de la economía al sector social. Lo que se caracteriza por el hecho de que la categoría de bienes producidos incluya bienes comunes (es decir, defensa del territorio, medio ambiente, conocimiento), relacionales (servicios personales, economía del cuidado), bienes meritorios, bienes públicos locales, e industrias culturales creativas de la llamada economía naranja, así como el variado mundo de la cooperación, las empresas sociales, las empresas de beneficio o las entidades del Tercer Sector (cooperativas sociales y cooperativas comunitarias), a los que hasta ahora se había impedido (especialmente desde el ámbito regulatorio) liberar todo su potencial de desarrollo.

Consiste en dar pasos decisivos, y ciertamente factibles, hacia la implementación práctica de la biodiversidad económica, principio que la teoría económica más reciente y acreditada ha señalado como condición sine qua non para emprender caminos de desarrollo humano integral. Para vivir bien, se necesita crear valor además del valor material, que sigue resultando imprescindible.

Crear empresas constituye la principal forma de generar valor y trabajo. Pero esto no ha de limitarse únicamente a las compañías de índole capitalista, sino que también ha de abarcar a las sociales, las cooperativas, la empresa de beneficio, etc. Como escuchamos cada vez con más frecuencia, la base del nuevo modelo de desarrollo responde a una demanda específica de calidad de vida. Y esto supera ampliamente la simple demanda de productos “bien hechos”. Engloba una demanda de atención, cuidado, participación, involucración, es decir, de una mayor calidad de las relaciones humanas.

4. La Agenda Social

Los efectos sanitarios y socioeconómicos de la pandemia, así como las medidas de cuarentena, se han dejado sentir de manera desigual en función de la distribución de renta, la edad o la estructura del trabajo y, desafortunadamente, la mayor carga ha recaído en los más vulnerables de la sociedad. Esto incluye a los trabajadores mal remunerados, a tiempo parcial y autónomos, a las mujeres y los jóvenes, los cuales se han enfrentado a consecuencias desproporcionadas, ya sea de forma directa, debido a unas mayores dificultades para protegerse sanitariamente, o indirecta, a través del impacto de la cuarentena en sus empleos.

El paro juvenil en España ha llegado al 37,6% en el segundo trimestre, mientras que los trabajos a media jornada y los contratos temporales han vuelto a alcanzar niveles parecidos a los del 2013. Esta fragilidad del mercado laboral ha propiciado nuevas medidas por parte de los gobiernos, como el Ingreso Mínimo Vital en España o el Helicopter Money en Estados Unidos [20]. Además, la automatización de muchos trabajos ha aumentado el miedo entre las clases más desfavorecidas. Por eso, si la digitalización ha sido el gran descubrimiento del mercado laboral durante esta pandemia, el cierre de la economía ha supuesto un acontecimiento único, que ha acabado con muchísimos empleos y ha mostrado la precariedad de los sistemas sociales. La Comisión Europea ha presentado a lo largo de estos meses diferentes medidas para ayudar a los países a afrontar estos desafíos. En primer lugar, a través del SURE, un instrumento temporal, como mencionábamos, de apoyo para atenuar el riesgo de destrucción de empleo, creado antes del Plan de Recuperación de este verano. El fondo podría proporcionar ayuda financiera por una cuantía de hasta 100.000 millones de euros en forma de préstamos de la EU a los Estados miembros afectados (con aproximadamente 21.300 millones a España). Los préstamos concedidos a los países estarían respaldados por un sistema de garantías voluntarias por parte de estos. La contribución de cada Estado al importe total del aval correspondería a su participación relativa en la renta nacional bruta (RNB) total de la UE, basada en el presupuesto del 2020 [21].

Además, dentro del NGEU, se ha puesto en marcha el REACT-EU, que prolonga las reglas de cohesión actuales a través de algunos instrumentos jurídicos ya existentes, como el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión, y los ampliará durante dos años más para que la financiación continúe sin interrupciones. La Comisión Europea había propuesto que se asignaran 55.000 millones de euros a este programa. El Consejo Europeo de julio, en cambio, recortó el presupuesto a 47.500 millones de euros. Decisión fuertemente criticada por el Parlamento Europeo, que pide volver a la cifra estipulada por la Comisión. La financiación se distribuirá a través de los diferentes fondos a los Estados y regiones, teniendo en cuenta el impacto de la pandemia en su economía y en la sociedad, incluso en términos de desempleo juvenil.

Por otra parte, la agenda social propuesta por la Comisión Europea no se plantea solo cómo generar más empleo después de la caída económico-social, sino más bien cómo fortalecer el Estado del bienestar de los países europeos. En su discurso de presentación, la presidenta Von der Leyen destacó la importancia del pilar social, entendiéndolo como una defensa de los derechos sociales y un refuerzo de la economía social de mercado.

4.1. El regreso del Estado: riesgos y oportunidades

Nos guste o no, la explosión de la pandemia de covid-19 ha implicado una reinterpretación intervencionista del papel del Estado. Ante las supuestas y reales deficiencias del mercado en la gestión de las cuestiones críticas relacionadas con la propagación del virus, los últimos meses han traído una mayor presencia de instituciones estatales, incluso en aquellas áreas que se creían del dominio exclusivo del sector privado. En este contexto, el concepto del bien común vuelve a estar de moda, junto con el riesgo de confundirlo con algunos “falsos amigos”, como los llama Ricardo Calleja, profesor de IESE Business School [22]. El peligro de equipararlo con algún tipo de planificación centralizada, en la economía, o con una tecnocracia ilustrada, en la política, se ha tornado real. Por tanto, más que nunca, vale la pena recordar cómo la idea del bien común siempre comprende el principio de solidaridad —a la cual todos estamos llamados a contribuir— y de subsidiariedad, lo que implica que las autoridades políticas no pueden sustituir a los órganos intermedios, que están más cerca de las necesidades de la población y las comunidades locales.

El bien común se opone tanto al individualismo como al colectivismo y, por consiguiente, el mundo poscovid no debería caer bajo ninguno de los dos extremos. No se trata de posponer o bloquear las ayudas estatales, sino de estructurarlas de la manera correcta, con el fin de establecer las bases para una recuperación sólida e inclusiva. Esto significa aportar soluciones inmediatas, pero diseñadas para servir al interés público a largo plazo.

En este sentido, el hecho de que la UE haya elaborado un programa con fines específicos subraya la superación de un enfoque del bien común en el que el resultado ha de traducirse en transacciones libres entre agentes privados. Más bien, que sea capaz de señalar el fin hacia el que las energías privadas pueden dirigirse responde a una visión en la que el mundo estatal y, por lo tanto, el político, asume una mayor centralidad. Los fracasos del gobierno (así como los fallos de mercado) resultan bien conocidos por todos, y una concepción de la política arraigada en la Public Choice Theory prefigura episodios en los que la clase política cultivará sus propios intereses o un crony-capitalism. Por otro lado, el momento nos pide que estructuremos el sistema de tal manera que los Estados puedan negociar para que los beneficios de la inversión pública realmente recaigan en la comunidad. Los ciudadanos, por su parte, no pueden sentirse ajenos a este proceso de cambio. En ellos reside la potestad de modificar la forma en que las empresas se comportan. Así como al votar influyen en las políticas de un país, también debe aumentar la conciencia de que tienen margen de maniobra respecto a los bienes y servicios producidos por las empresas, y en cómo se producen estos. Como inversores, empleados, clientes y emprendedores, los ciudadanos pueden ejercer un poder real a la hora de promover un tipo de desarrollo sobre otro. Al hacerlo de un modo consciente y libre, se afianzarán los valores que una sociedad determinada quiere recompensar y, por lo tanto, la clase de mundo que desea.

5. El fondo de recuperación y España

España es el país europeo más golpeado (desde un punto de vista económico) por la crisis de la covid-19. Según los últimos datos reportados por el Ministerio de Economía [23], el PIB nacional ha caído un 12,5% durante el 2020, y el desempleo ha subido hasta el 14,9%, con estimaciones futuras [24] que llegan hasta casi el 20%. Por otra parte, aunque los indicadores económicos denotan una suave mejora respecto al segundo trimestre, muchos valores siguen mostrando un signo negativo durante este tercero: el Indicador de Confianza Industrial ha caído un 11,9%; el de Confianza del Consumidor, un 26,9%; y las ventas de grandes empresas, un 6,3%. Además, las previsiones para finales de año no se revelan más esperanzadoras.

El Banco de España [25] ha revisado recientemente sus estimaciones y descarta un escenario de recuperación temprana para este año, a la vez que prevé “una fuerte elevación del déficit de las Administraciones Públicas en 2020, que se situaría entre el –10,8% y el –12,1% del PIB en cada uno de los dos escenarios considerados”, elevando la deuda pública hasta entre el 116,8% y el 120,6% del PIB. Ante este panorama, el Plan de Recuperación acordado en julio por el Consejo Europeo se perfila como un instrumento fundamental para la reconstrucción del país, y el Gobierno de Pedro Sánchez necesita un proyecto creíble y que esté en línea con las recomendaciones europeas.

Según los cálculos de la Comisión Europea, España sería el país detrás de Italia con más fondos disponibles, ya que recibiría hasta 140.000 millones de euros para el periodo 2021-2027, de los cuales 72.000 millones se desplegarán en forma de subvenciones [26], que el Gobierno utilizará en los próximos tres años, como se anunció el 7 de octubre (27.000 millones ya en el próximo presupuesto estatal). Según reporta La Moncloa, “el Plan diseñado para los próximos tres años se estructura en torno a las cuatro transformaciones que el Gobierno ha situado desde el principio en el centro de la estrategia de política económica: la transición ecológica, la transformación digital, la igualdad de género y la cohesión social y territorial” [27].

Estas líneas de trabajo se adecúan a las recomendaciones de septiembre efectuadas por la Comisión Europea [28], al destinar a la inversión “verde” más del 37% del total del Plan, y a la digitalización, cerca del 33%. Por otra parte, el plan propuesto por el Gobierno no ofrece más detalles aparte de la identificación de 10 sectores que cubrirían el total de los fondos europeos: agricultura y desarrollo rural (16% de la asignación), infraestructura (12,2%), transición energética (8,9%), administración pública y justicia (5%), digitalización empresarial (17,1%), sistema de salud (16,5%), educación (17,6%), política de empleo y cuidado (5,7%), cultura y deporte (1,1%), y actualización del sistema tributario (menos de un 1%).

Los fondos europeos constituyen una verdadera oportunidad para reformar la economía española, especialmente en lo que se refiere a la digitalización de las empresas y la transición ecológica. Cada vez resulta más claro cómo estas dos variables son fundamentales para el desarrollo de nuestra sociedad. La transición ecológica se trata del principal hito transformador de los fondos europeos. El Gobierno, ateniéndose a las recomendaciones de Bruselas, invertirá más de un tercio en conseguir este objetivo. El impulso “verde” que estamos viviendo después de la covid-19 podría entrañar un cambio total para nuestra sociedad, que pase por la economía circular, las energías renovables, la renovación de edificios y la descarbonización del transporte, algunos elementos tan solo del Plan de Recuperación. Como hemos desgranado a lo largo del artículo, la colaboración público-privada puede ser el principio propulsor para crear empleo y futuros mercados. Además, el crecimiento de las finanzas sostenibles (Gráfica 3) y la construcción de una taxonomía más clara por parte de las instituciones europeas permitirán mucho margen de inversión para las empresas españolas.

Gráfica 3. A New Green Market, deuda sostenible emitida por tipo de instrumento

En nuestro país, la necesidad de la digitalización emerge claramente: como reporta el índice DESI de 2019, las empresas están por debajo de la media europea respecto a la integración de tecnologías digitales (Gráfica 4). Lo mismo pasa cuando se comparan las habilidades digitales de los españoles con las del resto de europeos (Gráfica 5). Como se ha mencionado a lo largo del artículo, el futuro del trabajo estriba en una fuerte inversión en educación digital y en conseguir que demanda y oferta de trabajo se encuentren.

Gráfica 4. Integración de la tecnología digital por países

Gráfica 5. Población con habilidades digitales generales básicas o superiores

Finalmente, aunque los fondos europeos pueden actuar como un vehículo catalizador de la economía española a la hora de invertir en la transición ecológica y digital, hay dos puntos importantes que merecen máxima atención para que el dinero se gaste productivamente:

1. Evitar el riesgo de invertir en muchos y pequeños proyectos para complacer a todos. Las instituciones tendrán que hacer un análisis riguroso, impulsando una cierta competitividad entre las empresas que pretendan conseguir estos fondos, con el fin de elegir las mejores propuestas. Para lograrlo, el Gobierno necesita un Plan más estructurado.
2. Como hemos analizado, todos los fondos del NGEU son préstamos que se piden por medio de la emisión de bonos, y que, por tanto, se tendrán que devolver. Ya sea a través de impuestos europeos, de la colaboración de los Estados miembros, o de deuda, en cualquier caso, se trata de dinero de los ciudadanos europeos. Así que resulta imprescindible garantizar que cada euro gastado genere más de un euro de nuevo PIB. Solo así podremos reembolsar mañana los créditos que se desembolsen hoy.

El NGEU puede convertirse en un instrumento transformador para todos los países europeos. El desafío que el viejo continente tiene frente a sí es crucial para su futuro, tanto que las instituciones públicas no pueden limitarse a pensar solo en la crisis actual. Los objetivos propuestos en el Plan de Recuperación resultan necesarios para que Europa siga siendo competitiva respecto a Estados Unidos y China, liderando la transición ecológica y digital. Áreas de gran desarrollo y que precisan de un continuo estudio por parte de toda la sociedad civil (pública y privada), a fin de crear un entorno más sostenible. Por eso, la asignación eficiente de los fondos europeos a las mejores empresas y una gobernanza justa de sus instituciones configuran el camino para transformar nuestra sociedad en términos ecológicos, digitales y sociales.

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[1] Discurso del comisario europeo Paolo Gentiloni. Disponible en https://www.camera.it/leg18/1132?shadow_primapagina=11049

[2] Discurso de la presidenta Ursual Von der Leyen ante la sesión plenaria del Parlamento Europeo.

[3] Consejo Europeo (2020). Conclusiones NGEU.

[4] Agencia Internacional de la Energía (2020). The impact of the Covid-19 crisis on clean energy progress.

[5] Consejo Europeo (2020). Conclusiones NGEU.

[6] Redacción ANSA. (2020, 25 junio). Recovery Plan: Gentiloni, sostenibilità è sfida centrale. AIT Europa. Disponible en https://www.ansa.it/europa/notizie/rubriche/altrenews/2020/06/25/recovery-plan-gentiloni-sostenibilita-e-sfida-centrale_37f5c244-eef3-4f3b-bebe-e288e7efdc46.html

[7] Comisión Europea. Commission Communication on the Sustainable Europe Investment Plan.

[8] Comisión Europea (2019). Un pacto verde europeo. Disponible en https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_es

[9] Pnuma (2015, octubre). El sistema financiero que necesitamos. Disponible en http://unepinquiry.org/wp-content/uploads/2015/10/The_Financial_System_We_Need_ES.pdf

[10] Eurofound (2020, abril). Living, working and COVID-19.

[11] Consejo Europeo (2020). Conclusiones NGEU.

[12] European Investment Bank (2020). Who is prepared for the new digital age? Evidence from the EIB Investment Survey.

[13] Digital Economy and Society Index (2020).

[14] Digital Economy and Society Index (2020), p.16 y p.90.

[15] Roncella, A.; Roncella, L. (2020). Un ingreso mínimo vital para la crisis del coronavirus. Fundación Civismo. Disponible en https://civismo.org/es/un-ingreso-minimo-vital-para-la-crisis-del-coronavirus/

[16] Autor, D.; Dorn, D. (2013). The growth of low-skill service jobs and the polarization of the US labor market. American Economic Review 103, no. 5: 1553-97.

[17] Goos, M.; Manning, A.; Salomons, A. (2009). Job polarization in Europe. American economic review 99, no. 2. pp. 58-63.

[18] World Economic Forum. (2018). The future of jobs report 2018. Geneva: World Economic Forum.

[19] Manyika, J.; Chui, M.; Miremadi, M.; Bughin, J.; George, K.; Willmott, P.; Dewhurst, M. (2017, enero). A Future That Works: Automation, Employment, and Productivity, McKinsey Global Institute, 5, 12. Disponible en https://www.mckinsey.com/global-themes/digital-disruption/harnessing-automation-for-a-future-that-works

[20] Roncella, A.; Roncella, L. (2020). Un ingreso mínimo vital para la crisis del coronavirus. Fundación Civismo. Disponible en https://civismo.org/es/un-ingreso-minimo-vital-para-la-crisis-del-coronavirus/

[21] SURE. Disponible en https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/financial-assistance-eu/funding-mechanisms-and-facilities/sure_es

[22] Calleja, R. (2020, 9 de abril). Falsos amigos del bien común, El Mundo.

[23] Ministerio de Economía España. (2020, octubre). Síntesis de indicadores económicos. Disponible en http://serviciosede.mineco.gob.es/Indeco/inicioSIE.aspx

[24] Banco de España (2020, septiembre). Escenarios macroeconómicos para la economía española (2020-2022).

[25] Ibid.

[26] Estos fondos se tendrán que devolver a los mercados a través de recursos propios y futuros presupuestos europeos. Además, es probable que España empiece siendo un contribuidor neto del presupuesto europeo, y por tanto, el volumen neto de dinero recibido será inferior.

[27] La Moncloa. (2020, 7 de octubre). Sánchez presenta el Plan de Recuperación que guiará la ejecución de 72.000 millones de euros de fondos europeos hasta 2023.

[28] Comisión Europea. (2020, 19 de septiembre). Recovery and Resilience Plans. Disponible en https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/3_en_document_travail_service_part2_v3_en_0.pdf