Clamor en Bruselas. Justo cuando el continente estaba a punto de ver la luz al final del túnel, justo después de que el Consejo alcanzara un acuerdo histórico con el Parlamento sobre el Mecanismo del Estado de derecho, dos Estados miembros vuelven a meter a la Unión Europea (UE) en una crisis igualmente histórica al bloquear el no menos histórico presupuesto y fondo de recuperación para salvar a Europa de la peor crisis de su historia reciente. ¿Quién se atreve? Naturalmente, Hungría y Polonia. ¿Quién más podría cometer semejante felonía? ¿Qué hacen esos países notoriamente euroescépticos todavía en la UE?
Pido disculpas por el sarcasmo, pero de alguna manera resume el tono y el estado de ánimo de los principales actores de la UE, los creadores de opinión, los funcionarios y la mayoría de los medios de comunicación ante el veto emitido por Orban y Morawiecki al presupuesto de la UE (el Marco Financiero Plurianual, en la jerga de la UE) y, por extensión, al Fondo de Recuperación de la UE. Como toda caricatura, hay algo de verdad en ella. Incluso hay mucha.
La UE (y el mundo en general) se enfrenta a la peor crisis económica desde la Segunda Guerra Mundial, y los líderes europeos acordaron, en un tiempo récord, un paquete financiero sin precedentes que probablemente vuelva a encarrilar a la UE y que es muy necesario para algunos Estados miembros. Se trata, en efecto, de un gran avance, un compromiso histórico al que líderes con diferentes agendas dieron luz verde con un raro sentido de la urgencia. De ahí la frustración y el enfado por un veto que llegó cuando el reloj del presupuesto corría (debía aprobarse antes del 1 de enero de 2021). La UE estaba conteniendo la respiración.
Pero no es menos cierto que hay que relativizar este enfoque miope, al menos por dos razones. Primero, porque la unanimidad es un mecanismo de votación clásico, por no decir banal, en el catálogo del proceso de toma de decisiones de la UE. En segundo, porque algunas de las críticas vertidas contra Hungría y Polonia sugieren sotto voce que algunos vetos resultan más legítimos que otros: depende de los países que ejerzan este derecho. Y esto está a un paso de declarar quiénes son los buenos europeos y quiénes los malos. En realidad, un breve repaso a la historia antigua y reciente de la UE muestra que los Estados miembros han recurrido ampliamente a la unanimidad, incluso en expedientes políticos clave y reformas del Tratado, sin provocar el mismo clamor.
Guste o no, la unanimidad se trata del segundo mecanismo de votación más común en la UE
Nos guste o no, la unanimidad se trata del segundo mecanismo de votación más común, y esto no es anodino. Si pensamos en la UE como un intento histórico de evitar que los peces grandes devoren a los pequeños y de neutralizar las tentaciones hegemónicas, no es de extrañar que la unanimidad siga constituyendo la forma más adecuada de tomar decisiones en asuntos delicados. Algunos la tachan de obsoleta e inaplicable en una UE ampliada. Otros afirman que es antieuropea por naturaleza, ya que impide una mayor integración, y que debería desaparecer de los Tratados. Pocos lo ven como un mecanismo que mejora la confianza de los Estados miembros en la UE al impedir que un país sea superado en la votación cuando está en juego su interés nacional fundamental. Combinada con otros métodos de votación, la unanimidad resulta necesaria para lograr el equilibrio adecuado entre los intereses esenciales de los Estados miembros y el no menos necesario mecanismo de la mayoría cualificada. Es un elemento central de la arquitectura de la UE y debería considerarse como una parte de pleno derecho de esta, no como un método egoísta y anticuado para sabotear que la UE alcance objetivos más elevados… que deberían, en primer lugar, consensuarse entre los países y los ciudadanos. Si el pragmatismo todavía tiene un significado en la UE, entonces la unanimidad puntual se trata de una de sus mejores expresiones.
La lista de estancamientos, crisis y acomodos individuales entre los Estados miembros es tan grande y antigua como la propia UE. No hay nada nuevo, salvo que el veto de cuatro semanas de Hungría y Polonia parece un incidente menor a la luz de la historia de la UE. Francia inició la tradición al rechazar el famoso Plan Pleven, que establecía una embrionaria cooperación en materia de defensa en… 1954. ¡Antes de que se fundara la Comunidad Económica Europea! Siguió con otro golpe de efecto en 1966. Durante varios meses, los representantes franceses se limitaron a no presentarse a ninguna reunión, bloqueando así la Comunidad Económica Europea, hasta que los demás miembros comprendieron que la unanimidad es algo más que una norma escrita: un pacto de caballeros, un recurso implícito cuando están en juego los intereses nacionales. En 1994, los Estados miembros del sur se dieron cuenta de que no podrían constituir una minoría de bloqueo según las nuevas normas de votación, y consideraron que ya no tendrían un peso decisivo en la asignación de los fondos europeos. Impulsaron y obtuvieron el llamado compromiso de Ioánnina (por el nombre griego donde se celebraba el Consejo Europeo) para garantizar que algunas decisiones tomadas por mayoría cualificada volvieran al Consejo Europeo a petición de este. ¿Les suena?
Hablando de crisis históricas, las negociaciones de las reformas de los Tratados llevaron a menudo a la UE al borde del precipicio y acabaron con compromisos excepcionales. Para mantener vivo el Tratado de Maastricht tras un referéndum negativo, la UE aceptó una cláusula de exclusión permanente para Dinamarca en todas las cuestiones de justicia y asuntos de interior, el cual aún está en vigor. En estos momentos, las políticas cruciales de la UE simplemente no se aplican a este país. En 1997, cuando el Tratado de Ámsterdam incorporó el acuerdo de Schengen, Irlanda y el Reino Unido negociaron una exclusión voluntaria general y la posibilidad de participar caso por caso, si así lo deseaban. En 2001, los votantes irlandeses rechazaron el Tratado de Niza para volver a votar un año después y aprobar finalmente la reforma que abrió el camino a la gran ampliación en 2004. De nuevo en 2008, Irlanda rechazó el Tratado de Lisboa acordado para resolver el melodrama de la Constitución Europea rechazada por los votantes franceses y holandeses. ¡Un estancamiento tras otro! Para asegurar un resultado positivo en un segundo referéndum, el Consejo Europeo, a voluntad de Irlanda, ofreció garantías sobre el nombramiento de un comisario irlandés, neutralidad en materia de defensa, y autonomía en materia fiscal y familiar. ¿Les suena eso?
Las políticas estratégicas no son una excepción a la unanimidad y los bloqueos de larga duración. Durante décadas, Luxemburgo vetó los intentos de establecer una política fiscal europea, aunque esta falta de armonización básica condujo a desequilibrios en el mercado interior y al dumping fiscal. Como resultado, Luxemburgo se aprovechó de sus vecinos (a través de esquemas tributarios legales pero injustos) permitiendo la evasión de impuestos y el dumping fiscal. Bajo la presión de Francia, la Comisión propuso una «tasa Google» para garantizar que las grandes empresas tecnológicas paguen su parte. Sin embargo, esta iniciativa para luchar contra la evasión fiscal y obligar a las grandes empresas a pagar impuestos allí donde generan ingresos se ha vetado en 2019… ¿Por quién? Por Dinamarca, Suecia y Finlandia, con Irlanda a la cabeza.
Los acuerdos comerciales también son objeto de veto a pesar de —¿o más bien a causa de?— su importancia estratégica. Durante décadas, Francia condicionó las negociaciones comerciales para defender l’exception culturelle y excluir al sector cultural de los acuerdos de libre comercio. Francia también vetó la apertura de las negociaciones del TTIP (el gran acuerdo comercial con Estados Unidos, posteriormente abortado) hasta que los ministros de la UE aceptaron excluir a la industria audiovisual del ámbito de las negociaciones. En 2016, Bélgica, o, para ser más precisos, la región de Valonia impidió la entrada en vigor del acuerdo entre la UE y Canadá. El Parlamento valón bloqueó un pacto ya aceptado por todos los Estados miembros y el Parlamento Europeo. El Consejo Europeo y la Comisión acabaron negociando una salida un par de semanas después. ¿Les suena eso?
La unanimidad es el pan de cada día de la política exterior de la UE y de la ampliación. Los Estados miembros no se privan de utilizarla. Durante dos décadas, Grecia bloqueó las ambiciones europeas de Macedonia del Norte por el conflicto con su nombre y, recientemente, Francia vetó la apertura de las conversaciones con esta última y Albania, arruinando así años de negociaciones y provocando un gran resentimiento y frustración en los Balcanes. Más recientemente, Grecia y Chipre vetaron los debates sobre Bielorrusia a menos que se añadiera un punto sobre Turquía al orden del día del Consejo.
Por último, concluyo esta lista no exhaustiva con un ejemplo que va más allá del alcance de este artículo, pero que dice mucho sobre la realidad política de los vetos en la UE, incluso cuando contradicen la legislación europea. Antes del histórico acuerdo de mediados de junio, la eurozona se encontraba sumida en el caos y solo podía contar con la potencia de fuego del Banco Central Europeo para evitar un descalabro económico sin precedentes. Y, sin embargo, el 5 de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional alemán cuestionó abiertamente la legalidad del programa de flexibilización cuantitativa y pidió más explicaciones al Banco Central Europeo antes de pronunciarse sobre la legalidad de este chaleco de seguridad a la luz de… la legislación alemana. El Tribunal se enfrentó sin tapujos a uno de los dogmas más importantes (aunque controvertidos) del derecho europeo: su primacía sobre la legislación nacional. La Unión sufrió un despiadado revés en el peor momento posible. Una amenaza fatal que solo se desactivó con el histórico acuerdo sobre la mutualización de la deuda adoptado un mes después.
Lo hicieron para preservar lo que, en su opinión, constituye el punto más importante del acuerdo del MFP, y precisamente el que el Parlamento Europeo tumbó en noviembre después de que el Consejo Europeo lo acordara en junio. Al reabrir las negociaciones, el Parlamento no hizo más que hacer uso de sus prerrogativas. Tanto como Hungría y Polonia pusieron el veto. Para desbloquear el estancamiento, la presidencia alemana tomó la delantera y encontró un compromiso satisfactorio para todas las partes en menos de un mes. ¿Mucho ruido y pocas nueces? A la luz de los antecedentes de la Unión, se trató más de un incidente que una crisis existencial.
Hay que sacar dos conclusiones. La primera: que el ruido mediático y político dejó la amarga impresión de que las normas de la UE son más o menos aceptables según los países que las utilizan. Luxemburgo, Dinamarca, Países Bajos o Irlanda (por nombrar algunos) bloquearon las reformas del Tratado y los expedientes clave y obtuvieron considerables cláusulas de no participación sin ser nombrados y avergonzados como eurófobos. Es justo, pero aún más justo si todos los Estados miembros pudieran disfrutar de la misma equidad y ponderación.
La segunda es que debemos aceptar las reglas del juego, todas ellas. Incluida la unanimidad, un mecanismo que forma parte del paisaje jurídico y político europeo y que está destinado a durar. Demasiado a menudo, y con demasiada rapidez, algunos le ponen el anatema de que impediría a la Unión avanzar al ritmo y en la dirección que desea. Me permito discrepar. Al permitir a los Estados miembros proteger sus intereses estratégicos como último recurso, la unanimidad refuerza a la Unión más que la debilita. En una organización que no es ni probablemente nunca será una federación, la mayoría cualificada en solitario no es más viable que la unanimidad. Hay sabiduría en el actual término medio, y alejarse de él socavaría la cohesión interna de una Unión que no puede permitirse el lujo de una mayor fragmentación.
Para decidir las grandes medidas, la legitimidad de la UE depende del apoyo y el acuerdo de todos sus Estados miembros, y el consenso sobre el paquete financiero más ambicioso jamás puesto sobre la mesa es sin duda una de ellas. Menos protestas y más pragmatismo: en la UE, el arte del veto forma parte del arte del acuerdo.
